减少“搭便车、只求不出事、一刀切”，中央环保督察促进地方大气质量改善

在公共政策的执行过程中，地方政府“搭便车”、只求“不出事、一刀切”等政策执行不力的现象时有存在，导致许多政策的执行效率和最终成效大打折扣。因此，督察权力对其他行政权力的制衡和监督就变得尤为重要，在大气污染治理领域亦如此。

本研究拟在对中央环保督察制度运行机制分析的基础上，以我国225个地级市2014-2018年的平衡面板数据为例，采用多期双重差分的方法，通过构建考虑各地人口、产业结构、经济发展水平等社会经济因素在内的分析模型，探究中央环保督察对于改善地方大气污染治理的作用效果，并就中央环保督察效果的持续性进行检验，以期能为这一制度的发展及调整提供参考与借鉴。

2015年底，我国自河北省开始，相继对全国31个省、自治区和直辖市开展了中央生态环境保护督察（以下简称“中央环保督察”），并在要求地方政府做出整改的基础上，针对各地督察整改方案总体落实情况进行中央环保督察“回头看”，有力打击了地方政府在环境治理中存在的“一刀切”等敷衍整改问题。

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，首次在生态环境保护领域以党内法规的形式对督察工作进行了规范，为生态环保督察向纵深发展奠定了坚实的法治基础。

围绕中央环保督察对地方环境质量改善的作用效果，相关领域研究人员从宏观理论的视角对督察效果和其持续性进行了很多解析。

在实证检验方面，已有部分研究以大气质量作为主要考察目标，分析了中央环保督察对于环境质量改善的作用影响，但在样本数量、模型设计、考察政策效果持续性上还有待完善。

理论分析及假设提出

本研究结合理论分析共提出两个假设。

地方政府是否有效执行大气环境法规及政策被普遍认为是能否有效提升本地大气污染治理效果的关键。

鉴于执行过程中存在的相关问题，约谈、整改处罚、追究政治责任、承担法律责任等措施往往有助于规范各级党委、政府及有关职能部门在政策执行中的行为，而中央环保督察强调地方党委与政府在环境问题上的责任，具有一定的权威性与强制性，往往能快速形成动员，产生立竿见影的效果，推动地方开展大气污染治理。

原因在于：一方面，中央环保督察直接面对地方政府有关部门及负责人开展监管问责，能够显著提升地方政府违法违规成本从而使其执行力得到加强；另一方面，中央环保督察通过敦促解决群众举报突出问题，提高了公众等第三方在大气环境污染问题上的参与度，使得地方政府在环境问题处理上面临更多层面的压力，能进一步推动地方政府的污染防治工作，促进当地大气环境质量的改善。

基于此，本研究的假设一是：中央环保督察能够改善地方大气质量。

在政策效果持续性上，依据对首轮中央环保督察时间的梳理，中央环保督察除在督察当年能明确发现地方政府所存在的突出环境问题外，还会在督察结束后向被督察省市反馈督察整体情况，并要求相关省委、直辖市政府根据《中央生态环境保护督察工作规定》要求，在规定时限内针对中央环境保护督察组的督察反馈意见制定整改方案并报送国务院，且后续的整改落实情况也需按照有关规定及时向社会公开，因而整个督察整改过程往往会超过一年。

由此来看，督察所带来的整改效果更倾向于被认为是持续的，故本研究提出假设二：中央环保督察对地方大气环境质量的改善效果具有持续性。

研究设计

研究模型与估计方法

本文拟借助双重差分法（DID），通过比较要求整治本地大气污染的城市与未被要求整治本地大气污染的城市的空气质量差异，就中央环保督察对大气质量改善的效果及持续性进行考察。

对中央环保督察的政策效果的具体检验主要分3步：首先，检验中央环保督察对地方大气环境质量改善的影响；其次，识别政策效果的时效性；最后，稳健性检验。

样本与数据

中央环保督察工作主要涉及除香港，澳门，台湾外的省、自治区和直辖市，考虑中央环保督察于2016年底实行试点，且在完成首轮中央环保督察的例行督察及“回头看”工作后，于2019年便开展了第二轮中央环保督察，为充分比较政策实行前后的效果，避免第二轮督察对实证分析结果产生干扰，本研究选取2014-2018年我国225个地级市的平衡面板数据作为研究样本。

研究所需的环境污染及经济社会数据来源于2015-2019年《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国环境年鉴》，各省、各市统计年鉴以及国民与社会经济发展统计公报，数据的整理与分析由Stata完成。

依据中央环境保护督察组对各省市出具的督察反馈意见并结合各省市的整改任务清单，本研究将在任务清单中被督察组明确指出存在大气污染问题的地市划分为实验组，否则为对照组。

实证结果与分析

基准回归结果

在加入控制变量的情况下，中央环保督察对除O3以外的所有污染物浓度值具有负向作用，实施督察后，实验组城市的PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO的年均浓度都得到了一定程度的降低，其中SO2下降幅度最大，其次是PM10和PM2.5。

就显著性而言，中央环保督察在污染物PM10，SO2和CO的浓度降低上作用显著。

结合中央环保督察组给各省市督察反馈意见以及各省市后续的实际整改方案，可能的原因如下：

1

对于大气质量的改善而言，绝大多数省市整改方案中针对本地大气污染整治所采取的最主要方式是减煤，具体措施包括加强对工业行业脱硫脱硝监管和燃煤锅炉淘汰整治等末端减排，能直接作用于SO2的减控，此外，SO2作为长期考核指标，地方政府已有充足应对治理经验。

2

在PM10浓度控制问题上，各地的通行做法是治理建筑工程扬尘。

多个城市在整改当年推出了相应的专项行动及方案，整改措施包括推动落实围挡、覆盖、冲洗、硬化、密闭、洒水“6个100%”扬尘治理措施、部分建筑工地实施分段施工、冬防“禁土令”、增强监督执法、加大处罚力度等，对于PM10浓度的降低具有重要促进作用。

3

多数城市注意到了汽车尾气等生活污染源的控制，且在各地的整改方案中，淘汰黄标车（排放水平低于国I排放标准的汽油车和国III排放标准的柴油车）是普遍做法。

但从对CO和NO2减排的贡献度来看，黄标车的淘汰对于CO减排更具意义。

2015-2018年，CO排放量占我国机动车污染物总量比重都高于65%，而NOx对污染物总量的贡献度则不足13%，故针对机动车尾气的控制，可能对于CO减排效果更为显著。

4

在机动车NOx排放量中，柴油车的NOx排放占比超过了68%，但按排放标准阶段来划分，黄标柴油车的贡献度只有2%，而国Ⅲ标准柴油车的贡献比则占到了60%左右，且与黄标车的淘汰数量相比，多地市私人轿车的新增数量远高于淘汰数量。

此外，NO2来源往往较为复杂（天然气等燃料燃烧也会产生），故可能是中央环保督察对于降低CO浓度具有显著降低作用而对于NO2则影响不显著的原因。

5

针对PM2.5和O3效果不显著的问题，可能与污染物自身形成机制复杂，治理难度大，治理周期长有关。

PM2.5、O3往往易受气象条件影响，且形成来源复杂，涉及机动车尾气尘、工业粉尘、地面扬尘等多个方面，故其治理难度远大于一次污染物。

与此同时，本文整理各地整改方案发现，各地针对上述污染物的控制措施较为笼统，如PM2.5的措施多为推广散煤替代、燃煤锅炉改造等，而此类措施通常对SO2的控制更为直接有效；臭氧问题则较少被督察组提及，地方政府的整改方案中也少见相应的整改措施。

此外，我国近年来围绕雾霾治理开展了包括区域联防联控等多项环境治理措施，PM2.5的降低可能是多项政策共同作用的结果，也可能是中央环保督察对其浓度降低未能在统计意义上显著的原因之一。

综合本文分析结果，对于除O3以外的大气污染物来说，假设一成立，中央环保督察能够降低污染物浓度，推动大气质量改善。

在此基础上，继续以PM10、SO2和CO的年均浓度数据作为被解释变量，通过加入时间虚拟变量进行回归，对中央环保督察改善大气质量效果的持续性进行了检验。

中央环保督察对于改善当地当年PM10，SO2和CO浓度具有显著作用，在政策实行第2年，中央环保督察对CO以及SO2仍具有显著降低作用，但对PM10浓度降低的影响不再显著，第3年后，中央环保督察仅对降低SO2作用显著，且这一效应得到了进一步加强。

表明对SO2而言，中央环保督察所形成的效果不止“立竿见影”，还具有延续性并不断加强。

中央环保督察对于PM10浓度的降低作用持续性不强可能是因为许多地市针对扬尘污染的措施多为短期的专项行动，特别是冬季采暖季，部分北方城市出现了对建设工程要求“封土、禁土”一刀切的行为，虽然能够在短期内实现扬尘防控，但随着“6个100%”等抑尘防尘措施日益完善，“禁土令”的局限性也逐渐显现。

另外，生态环境部于2018年下发的《关于进一步深化生态环境领域“放管服”改革推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）中，突出强调“坚决反对形式主义、官僚主义，严格禁止‘一律关停’‘先停再说’等敷衍应对做法”，故多数地市在随后没有继续采用该类做法。

对于CO而言，各地市针对汽车尾气的整改措施主要是淘汰黄标车，但2017年底正值“大气十条”收官之年，基本淘汰全国黄标车的任务圆满完成，故若此后仍主要依靠淘汰黄标车控制CO，政策效果的持续性将有所削弱。

综上，研究假设二部分成立，中央环保督察对地方SO2、CO浓度的改善具有持续性，但对于PM10则持续性较弱。

稳健性分析

反事实检验

反事实检验的结果显示：在将部分对照组更改为控制组的情况下，中央环保督察的直接效应和政策时间效果系数不再显著，表明地方大气环境质量改善确实与本地在督察过后开展大气污染整治的措施有关。

PSM-DID检验

对样本的平衡性检验结果表明，不拒绝实验组与对照组无系统差异的原假设，故所选用的匹配变量与匹配方法是恰当的。

基于倾向得分匹配和平衡性检验结果，以PM10、SO2和CO的年均浓度作为被解释变量，对中央环保督察的政策执行效果进行了估计，证明在考虑了样本选择偏差问题后，本文假设一对于PM10、SO2和CO仍然成立，实证结果稳健可靠。

结论

以各地市年度PM2.5、PM10、NO2、SO2、CO、O3等大气污染物的年均浓度值作为被解释变量，采用多期双重差分的方法检验了中央环保督察在改善地方大气质量方面的效果。

结合主要结论，本文建议：

1

考虑中央环保督察对多数大气污染物的浓度值降低具有促进作用，建议进一步常态化中央环保督察工作以持续改善大气治理上的政府失灵问题，推动地方大气环境质量改善。

2

针对中央环保督察未对PM2.5，O3等污染物浓度值产生显著改善作用的问题，建议各地政府加强与科研院所的合作，详细分析本地污染物来源并制定相对应的控制措施以推动二次污染物等治理复杂、难度大类大气污染物的减排工作及地方大气质量的综合改善工作。

3

针对中央环保督察政策效果持续性问题，建议各地继续关注建设工程扬尘污染防治，但应避免“一刀切”的措施干预，减小对企业正常经营的影响；进一步重视移动源污染，尤其是当前我国机动车保有量不断增加的趋势下，可通过政策优惠等方式鼓励消费者选购新能源汽车以持续减少CO排放，此外，考虑国Ⅲ标准柴油车对我国移动源全年NOx排放量的占比最大，各地市还可适当将控车对象扩大至该类机动车。

本文作者：陈迪，张梅，王玥，石磊，马中，陆根法作者简介：陈迪，中国人民大学环境学院，博士研究生，研究方向为环境经济与管理；石磊（通信作者），中国人民大学环境学院，教授，研究方向为环境经济与管理。

论文全文发表于《科技导报》2022年第4期，原标题为《中央环保督察与地方大气质量改善——基于多期双重差分法的检验》，本文有删减，欢迎订阅查看。

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