【实务研究】中国人民银行存款准备金会计管理瓶颈及突破研究

作者供职于中国人民银行厦门市中心支行

责任编辑|杨琪

《中华人民共和国中国人民银行法》第二十二条规定，金融机构必须按照规定的比例交存存款准备金。存款准备金是金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而存放在中央银行的存款，是中央银行传统的三大货币政策工具之一。我国自1984年建立存款准备金管理制度后，存款准备金会计管理就成为一项基础性工作。会计管理工作是存款准备金政策发挥宏观调控作用的基础，本文将梳理存款准备金会计管理工作内容，分析存在的瓶颈，并提出相应的对策和建议。

01

会计管理工作是存款准备金政策发挥宏观调控作用的基础

1998年存款准备金制度改革之后，中国人民银行存款准备金管理主要涉及货币信贷部门、会计部门（通常是会计财务部门负责会计科目核定和营业部门负责准备金交存操作手续，本文统称为会计部门）。货币信贷部门负责存款准备金政策制定、发布、实施，牵头开展存款准备金的现场检查、处罚。

会计部门负责存款准备金政策的会计管理工作，主要有以下内容:一是负责法人金融机构存款准备金账户开立、变更、撤销等工作，金融机构在法人所在地人民银行营业部开设存款准备金账户，该账户同时核算法定存款准备金和超额存款准备金；二是根据核算需要，开展对存款准备金账户对账管理，对账频率和对账方式为每日电子对账系统对账，每月纸质对账和每半年的面对面对账；三是负责存款准备金交存范围会计科目核定，根据金融机构会计科目设置和核算内容，核定财政存款和一般存款准备金交存范围；四是负责办理法定存款准备金和财政存款交存手续以及日常监测存款准备金是否充足，发现欠交、漏交情况的，及时提交货币信贷部门查处；五是根据会计报表对政策的实施效果通过会计数据进行事后跟踪，开展存款准备金会计分析。按照月度、季度、年度，对辖内金融机构存款准备金规模、变动趋势、变动原因、交存情况、法定存款准备金和超额存款准备金构成情况、存款准备金利息支出情况等开展会计分析，评价准备金政策效果并提出建议。现举例说明如下：

举例说明1：新设法人金融机构交存存款准备金，会计管理工作。

甲银行为新成立的一家法人机构，甲银行在正式开业吸收存款前，必须提前向属地人民银行提交存款准备金交存科目核定申请，中国人民银行会计部门根据甲银行的会计科目和科目核算内容，按照公文处理流程，核定并批复财政存款和一般存款交存会计科目。之后，甲银行向属地人民银行会计部门提交营业执照、金融业务许可证等有关证件申请开立存款准备金账户，如果涉及交存财政存款的，还应申请开立交存财政存款专户。中国人民银行会计部门确认甲银行提交的开户申请，手续完整合规、材料真实齐全后给予开立账户，并根据甲银行的银行类型设置相关参数（如：存款准备金利率、准备金交存基数），之后为其开通电子对账系统，符合系统接入条件的还可同时开通中央银行会计核算数据集中系统（ACS)综合前置子系统。甲银行开业吸收存款之后，即按照中国人民银行存款准备金管理规定，办理资金交存账务手续，开展准备金账户对账工作等。

举例说明2：中国人民银行调整存款准备金政策，会计管理工作。

一要调整存款准备金交存项目。如：2014年12月，中国人民银行发布《中国人民银行关于存款口径调整后存款准备金政策和利率管理政策有关事项的通知》（银发2014[387]号），规定将境外金融机构在境内金融机构存放纳入存款准备金缴存范围。该政策是由货币信贷部门制定、发布和实施，政策发布后会计部门须跟进，要求辖内法人金融机构对照政策要求提交调整存款准备金交存会计科目的请示，并根据各法人金融机构提交的请示，对会计科目设置、会计科目核算内容进行审查核定，重新批复各金融机构一般存款交存会计科目。各金融机构根据新的批复，按照新核定的会计科目范围办理存款准备金交存手续。至此，整个货币政策调整工作才算落地完成。

二要调整存款准备金率或存款准备金利率。如：2016年1月，中国人民银行发布《中国人民银行关于境外人民币业务参加行在境内代理行存放执行正常存款准备金率的通知》（银发2016[11]号），规定境外人民币业务参加行在境内代理行存放执行正常存款准备金率。该政策发布实施后，由于不涉及调整准备金交存会计科目，会计部门需要为境外人民币业务参加行境内代理行开设“境外银行人民币存款准备金”账户用于核算该类型的存款准备金，同时在中央银行会计核算数据集中系统设置该项存款准备金率和存款准备金利率，之后根据存款准备金管理要求办理境内代理行存款准备金交存手续，确保该项存款准备金及时、足额交存，至此该项政策调整才算落地实施完成。

三要调整存款准备金考核方法。如：2015年9月，中国人民银行发布《中国人民银行关于实施平均法考核存款准备金的通知》（银发2016[11]号），政策发布后，会计部门需要做好时点法考核向平均法考核过渡期间的衔接工作，同时在正式实施平均法考核期间，确保金融机构一般存款日终余额的算数平均值计算准确。

中国人民银行会计部门核定存款准备金一般存款科目后，科目内的资金定性为一般存款，也成为金融机构向人民银行统计部门报送涉及一般存款的统计报表和计算存贷比的基础口径。由此可见，存款准备金货币政策通过银行体系直达实体经济并产生宏观调控效果需要会计部门的具体操作。存款准备金会计管理工作的准确性直接关系存款准备金的资金安全、完整。可以说，存款准备金政策的实施缺少会计管理工作，政策将无法落地，效果无法产生，政策只能停留在文字，会计管理工作是存款准备金政策发挥宏观调控作用的基础。

02

存款准备金会计管理工作存在的瓶颈

由于存款准备金的会计管理工作是基础性的，因此呈现出专业程度深、操作性强、重复性高的特点，主要存在以下瓶颈：

基层人民银行接触的法人金融机构有限，核定存款准备金交存范围专业程度深，需要长期的经验积累。在存款准备金交存范围会计科目核定上，不同层级的中国人民银行负责核定的金融机构层级不同，中国人民银行总行负责全国性金融机构，省级人民银行负责辖内地方性法人金融机构、村镇银行和外资银行，副省级城市中心支行负责核定辖内地方性法人金融机构，但不包括村镇银行和外资银行。越是基层的人民银行，所接触的法人金融机构类型和金融业务种类就越少。实务中，省级人民银行及副省级人民银行接触的大多是城市商业银行、农村商业银行、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司等中小金融机构，金融业务相比全国性金融机构更为简单，一旦辖内金融机构开展金融创新业务，对该项业务涉及的会计科目设置及核算内容进行判断和核定的难度就越大，就越需要长期的经验积累。

金融机构会计科目管理不完善，增加中国人民银行存款准备金会计管理的难度，进而影响准备金交存科目核定的准确性。一是金融机构会计科目设置不规范。财政部颁布执行金融会计准则后，各金融机构可根据业务核算需要自行设置会计科目，因此各金融机构会计科目设置存在差异。同时，部分金融机构，尤其是中小金融机构或村镇银行，对中国人民银行存款准备金政策理解不到位，会计科目设置不规范，比如：直接套用大型商业银行的会计科目体系，而实际用到的会计科目远少于提交的会计科目使用说明；涉及交存财政存款的会计科目，未按照中国人民银行要求将待结算财政库款、国库定期存款设置为一级会计科目；未将委托代理业务涉及的会计科目纳入核定申请，并且未全表提供会计科目及使用说明；代理业务负债项目轧减资产项目为借方余额的，以借方余额抵减其他缴存款项目。诸如此类会计科目设置不规范的情况，直接影响人民银行会计科目核定工作的准确性，进而可能造成多核、漏核、串核等情况。

二是金融机构未按照规定报送会计科目调整情况。按照《中国人民银行关于银行业金融机构报送会计资料有关事宜的通知》要求，金融机构应在会计资料发布或调整之日起一个月内报送。金融机构会计科目调整涉及存款准备金交存的，如不及时申请重新核定，往往会导致少交存款准备金。此外，如果金融机构为规避存款准备金交存，通过在会计期间增删会计科目操纵交存规模，中国人民银行也无法及时发现。

金融机构办理交存手续时无法及时发现少交、漏交的情况。2016年中国人民银行总行简化存款准备金报表报送有关工作，法人金融机构不再向营业部门报送存款准备金考核涉及的会计月度报表。同时，中央银行会计核算数据集中系统（ACS）支持接入ACS综合前置系统的法人金融机构通过该系统报送一般存款余额表，采用系统报送方式的金融机构可不再向营业部门报送纸质材料，也无需报送存款准备金考核涉及的月度会计报表。中国人民银行仅需要根据金融机构报送的材料审查一般存款余额算数平均值的计算准确性，无需对一般存款余额每日数值的准确性进行相关报表审查。由于缺少金融机构的报表作为辅证，在办理金融机构存款准备金交存手续时，如果金融机构一般存款余额表和采集凭证采集原始数据发生错误，但是两者比对又是一致的，中国人民银行是无法当场发现存款准备金少交、漏交的情况。

ACS系统功能滞后于会计管理工作需要。一是ACS系统对存款准备金交存不足以事后监测为主。目前存款准备金政策允许准备金账户日间透支，ACS系统在日终考核存款准备金，只有在金融机构发生交存不足之后系统才提示，因此ACS系统对于存款准备金交存不足的问题不能及时有效进行事前和事中监控。

二是 ACS系统缺少会计分析数据统计功能。对存款准备金开展会计分析是中国人民银行存款准备金会计管理工作的一项重要内容，但ACS系统缺少数据分析统计功能，无法直接提供会计分析需要的基础数据，只能从系统的不同模块通过手工查询数据后再采用人工计算的方式获得。如要计算各法人金融机构存款准备金日均余额必须进入该法人机构存款准备金账户逐日记录每日日终余额后通过手工计算得出，法定存款准备金利息支出、超额存款准备金利息支出同样需要通过人工查询，手工计算，查询工作量大且容易计算出错。

存款准备金会计检查较少对会计科目涉及的支付结算和国库业务背景的合规性检查。现行存款准备金的检查模式为货币信贷部门负责组织牵头和处罚工作，成员包括会计财务部门（主要负责会计科目检查）、营业部门（主要负责准备金交存完整性检查）。准备金会计业务的现场检查侧重于会计科目设置和准备金交存完整性现场核对，缺少对会计科目核算内容合规性的检查。由于存款规模是金融机构业绩考核的一项重要指标，金融机构具有做大一般存款规模的内部冲动，而存款准备金核定的一般存款会计科目是一般存款规模的统计标准，因此金融机构可能通过违规开立账户将一些过渡性质的资金或将属于全额交存的财政存款纳入一般存款会计科目核算，而对这些违规业务的检查判断需要支付结算和国库业务专业支持，但存款准备金检查组成员缺少支付结算和国库人员，因此现场检查中极少能够从会计科目的支付结算、国库管理业务背景的合规性角度去深入开展。

存款准备金会计分析方法较为单一，侧重于事后分析，事前预测功能较弱。中国人民银行通常按照月度、季度、年度，将存款准备金作为一项分析模块对会计报表开展分析。通常以规范分析为主，比较少采用计量分析、统计分析的方法，如果要求建模，会计分析人员往往不知如何着手。涉及的报表项目主要有资产负债表的金融机构准备金存款（包含：金融机构法定存款准备金、金融机构超额存款准备金），损益表的金融机构存款利息支出，业务状况报告表中分金融机构类型的存款类项目（如：商业银行存款、政策性银行存款、其他金融机构存款等）。对涉及存款准备金的会计报表项目开展分析，一定程度能够体现存款准备金货币政策实施效果，但均是事后分析，事前预测功能较弱。

03

突破存款准备金会计管理工作瓶颈的建议

全面梳理存款准备金会计管理工作规定，尽快出台金融机构存款准备金会计科目设置和核算指引。《关于改革存款准备金制度的通知》(银发[1998]118号)确立了中国人民银行存款准备金管理的现行基本框架，之后中国人民银行根据经济金融形势的变化，对存款准备金管理内容进行调整。如：2004年确立了保本型理财产品资金应交存存款准备金；2005年对信托投资公司存款准备金管理政策进行了调整，规定重新登记的信托投资公司不再考核存款准备金，同年确立了保险公司在商业银行的存款应交纳存款准备金的原则；2008年确立了将金融控股公司存款纳入存款准备金交存范围；2011年确定了将保证金存款纳入一般存款；2014年规定将境外金融机构在境内金融机构存放纳入存款准备金缴存范围。可见，存款准备金管理制度性和历史沿革性都很强，加上中国人民银行分支机构存款准备金会计管理人员存在新老交替，难免存在对政策理解不到位不准确的地方，如果中国人民银行总行能够在全面梳理当前存款准备金管理文件的基础上，统一规范金融机构会计科目设置及核算内容，出台会计科目设置和核算指引（如：明确一级会计科目设置要求，统一存款类会计科目名称后缀为存款、境外存款类会计科目以境外为前缀等等）将大大提高中国人民银行存款准备金会计管理质量。

升级ACS系统功能，嵌入数据分析模块和准备金交存不足预警功能。一是嵌入数据统计模块。针对存款准备金会计分析数据需求，在ACS系统嵌入数据统计模块。如：支持存款准备金日均余额统计，按照法定存款准备金、超额存款准备金以时间段、法人机构类型、单一银行机构为维度进行查询；提供利息支出情况统计，以法定存款准备金、超额存款准备金为口径，按照单个银行或者按照银行类型，分时间段查询等等。

二是增设准备金交存不足预警功能。ACS应能实现对存款准备金交存不足的预警，增设法定存款准备金透支日间动态监测功能和1小时强制查询功能。通过设定法定存款准备金透支监测参数，当达到设置的预警参数时系统能够发出提示并通过ACS综合前置向金融机构发出预警。在ACS日终结束前1小时，强制金融机构登陆综合前置系统查询并确认存款准备金余额情况，便于法定存款准备金余额不足提前调拨资金，变事后监测为事中监控，减少法定存款准备金日终交存不足情况的发生。

强化监管力量，加大存款准备金会计科目核算内容的合规性检查。强化存款准备金现场检查力量，吸收统计部门、国库部门作为存款准备金领导小组成员。根据存款准备金管理需要，中国人民银行分支机构均建立了存款准备金领导小组，负责存款准备金的日常管理及监督检查等工作，主要成员由信贷部门、会计财务部门、营业部门组成。但由于上级行没有文件明确要求小组成员，支付结算部门、国库部门、统计部门通常缺席小组成员，因此应协调将支付结算、国库、统计部门作为存款准备金管理领导小组成员，强化多部门联合监管力量。增加支付结算部门、国库部门、统计部门作为领导小组成员能补齐存款准备金现场检查中针对支付业务、国库业务、统计业务的合规性检查不足的短板，及时发现金融机构少交、漏交、错交存款准备金的情况。

多管齐下，提升金融机构和中国人民银行存款准备金管理会计人员的执业水平。存款准备金会计管理涉及监管方中国人民银行和被监管方金融机构，双方会计人员的执业水平共同影响存款准备金会计管理质量，因此提升双方的会计人员尤其是金融机构会计人员的的执业水平，能够从会计管理的源头提高会计工作质量。金融机构编制的会计科目越合理规范，报送的会计科目核定申请越完整准确，就越能提高中国人民银行会计核定工作质量；金融机构存款准备金会计核算内容越依法合规，就越能减少中国人民银行存款准备金会计检查内容的抽样样本，提高检查效率。

存款准备金会计管理政策和规定对金融机构来讲是透明、公开、共享的，因此中国人民银行应多管齐下提高双方会计人员执业水平，如：不定期开展全国范围内的人民银行分支机构业务培训，剖析存款准备金会计管理出现的新问题；组织对法人金融机构政策培训，确保金融机构能够准确完整把握政策精髓；双方会计人员在日常工作中针对会计科目核定原则、核定内容、常见差错等方面应加强业务交流；准备金政策变动时邀请信贷部门解读政策要领，加深中国人民银行和商业银行会计人员对存款准备金政策背景的理解等等。另外还应扩宽中国人民银行会计分析人员的专业知识，具备对存款准备金开展会计分析的宏观经济视角，尤其是能够掌握一项数量统计分析的方法，并运用于实际分析工作中。

多角度、分结构、全方位开展存款准备金会计分析。会计分析属于会计范畴，因此存款准备金会计分析必然带有会计分析的局限性和事后性。对会计报表涉及的存款准备金项目开展分析，虽然政策效果及对经济金融形势的预判性不足，但会计分析能够对存款准备金政策实施效果开展事后评价，为信贷部门提供决策参考。可采取两种方式开展存款准备金会计分析，一是仅存款准备金开展单一政策效果分析，主要是围绕法人银行机构、以整体银行机构、分银行类别、单一银行机构为切入点，结合辖内经济金融状况和政策实施情况对法定存款准备金、超额存款准备金开展结构分析、趋势变动分析、历史比较分析，同时使用表格、图形等展示方式，分析将更为直观。二是可以选择与其他货币政策如：再贷款、再贴现、常备借贷便利，开展政策效果对比分析。