李珊珊:直面中国土地问题

——读刘守英《土地制度与中国发展》

马克思曾指出，土地是“一切生产和一切存在的源泉”[1]，既是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”[2]，也是最基本的生产资料。当前阶段，无论是农村、农民还是农业问题，本质上都是附着在农村土地问题上的三种不同的表现形式。农村土地问题不仅是我国社会主义现代化建设的核心问题，更与我国农业与农村持续稳定健康发展密切相关。

一、中国土地制度改革的历史溯源与现实思考

“土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。土地制度改革是中国全局改革关键而敏感的领域。独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机。”（p：3）[3]

1、经济基础：社会主义基本经济制度

马克思认为，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”[4]因此一切社会发展的根源在于生产力和生产关系之间的矛盾运动，生产关系一定要适应生产力发展的性质和状况的规律既是人类社会发展的最一般规律，也是人类社会形态演进的根据。2008年党的十七届三中全会强调，“调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑”，[5]积极推动农村土地制度改革创新。

按照中国宪法规定，社会主义制度是中国的根本制度，生产资料的社会主义公有制是中国社会主义经济制度的基础，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是国家在社会主义初级阶段的基本制度。其中，公有制为主体、多种所有制经济共同发展反映了生产资料的归属关系，不仅规定了我国社会主义基本经济制度的性质，更决定了我国农村土地制度是“实行社会主义公有制基础上所有权与使用权相分离的土地权利制度”（p：266）[6]。“农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。”（p：72）[7]2008年党的十七届三中全会强调，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”[8]

2、社会背景：中国优先发展重工业的战略选择

“中国通过重工业优先发展战略建立完备的工业体系、实现从农业国到工业国的转变。”（p：30）[9]在此过程中，“农业充当了提供资本形成与积累的角色，农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供了重要支撑。”（p：33）[10]这也使得中国的土地制度改革的约束之一就是“土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。”（p：73）[11]“农村土地制度改革促进了农业增长和人口出村，为中国经济转型提供了微观基础；在严格保护耕地和粮食安全的前提下，对有发展机会的区域实行土地的宽供应，保证了经济高速增长；地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资，利用土地提供园区基础设施，促成了高速工业化，使中国成为‘世界制造工厂’；利用土地资本化和以地融资，获得了中国城市发展所需的巨额资本，助推快速城市化。”（p：14）[12]

3、制度特征：二元所有、三重管制

“与世界上其他国家和地区的土地制度相比，中国的土地制度结构非常独特。一是实行二元土地所有制，在社会主义公有制下，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，国有土地所有权属于国务院，权力的行使在市县政府；二是政府垄断土地非农用地市场，农用地转为非农使用一律实行按土地原用途补偿的征收机制，任何单位和个人用地都只能使用国有土地，非农用地的供应只有地方政府一个主体；三是实行三重土地管制，国家通过土地利用总体规划和年度计划进行土地用途管制，地方政府通过城市规划进行边界扩展和功能管制，土地用途转变实行所有制管制；四是实行政府支配的土地增值收益捕获机制，在土地专用中，在给失地农民不超过原用途30倍的补偿后，政府获得土地转用的全部增值。在政府主导发展权下，这套土地制度安排正好成为地方政府以地谋发展的主要工具。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者，地方政府利用对土地的排他性权利通过土地的宽供应促进经济增长，依靠土地的低成本招商引资推动工业化，通过土地的资本化推动快速城市化”。（p：214）[13]

4、实践困境：“土地的发动机功能减退”（p：3）[14]

“当代乡村问题的存在与趋于加重，本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果。为了实现赶超工业化和推进快速城市化，中国建立和强化了一整套对乡村发展的歧视性制度框架，以扭曲的要素价格和对乡村不利的贸易条件保障工业的资本形成，城乡不平等的土地制度造成乡村发展权丧失，对农民城市权利的剥夺与忽视导致乡村与城市两个空间发展权的不平等，生产要素从乡村向城市的单向配置导致乡村衰败。”（p：29）[15]从经济层面来看，当前征地补偿方式和土地增值收益分配的不合理，造成了农民土地权益受损和地方政府过度依赖土地财政收入的现状。这一不合理的现状助推了城市的高房价，降低了居民的消费能力和幸福指数，放大了地方政府的债务负担，加剧了财政和金融风险，不利于经济的持续稳定健康发展。因此，我国现行土地制度改革最需要关注两个方面的问题，“一是支撑了中国40年高速增长的以地谋发展模式是否还能持续；二是对乡村发展与转型影响甚大的几项农村土地制度安排的适应性如何”。（p：19）[16]。

二、与马克思恩格斯土地思想的理论交锋

马克思恩格斯土地思想最突出的理论贡献在于最先明确了土地制度的核心是由土地的归属——土地所有制和土地的利用——土地的经营方式两大组成部分构成的，从列宁开始所有的马克思主义理论家针对土地问题的研究都没有超脱马克思恩格斯所设定的分析框架，即都是在研究如何实现土地公有制和探索与土地公有制相匹配的土地经营方式是什么这一核心问题。中国在实践中逐渐形成的现行土地制度（城市土地归国家所有，农村土地属于农民集体所有；国有土地依法确定给予单位或个人有偿使用，农民集体土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制）和中国现阶段的土地制度改革（在不改变公有制的前提下探索符合现实需要的土地经营方式）仍然是在解决这一核心问题。

1、土地的归宿——土地所有制理论

马克思恩格斯曾指出，社会主义制度同资本主义制度“具有决定意义的差别当然在于，在实行全部生产资料公有制的基础上组织生产”[17]。“中国土地制度是国家基本性制度，农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。”（p：72）[18]这样的社会主义土地公有制是生产关系适应生产力发展的必然结果和人类社会发展的“历史决定”，“坚持土地公有制不动摇”更是当前农村土地制度改革的底线。马克思指出，“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终完全消灭工农业中的资本主义生产，到那时，阶级差别和各种特权会随着它们赖以存在的经济基础一同消失”。[19]马克思恩格斯多次指出，土地国有化中的“国”指的是社会主义国家。资本主义国家的土地国有化和社会主义国家的土地国有化存在着本质区别：资本主义国家实质是“有产阶级即土地所有者和资本家用来反对被剥削阶级即农民和工人的有组织的总权利集合”[20]，是经济上占有统治地位的资产阶级为了维护和实现自身的阶级利益而进行阶级统治的工具，其实行的土地国有化仍然保持着最重要的生产条件——土地同劳动者的分离，而社会主义国家构筑在生产资料公有制之上，由劳动人民实际占有全部劳动工具和工业并成为房屋、工厂和劳动工具的总所有者。在生产资料公有制条件下，土地的所有权属于全体人民，作为土地价值（价格）的组成部分“地租——虽然形式发生变化——也被转交给了社会（全体人民共有）”[21]，这意味着资本主义生产基础的消灭。因此，只有在消灭资本主义生产关系后，才有可能实现真正的土地国有化。

另外，“坚持土地公有制不动摇”这意味着土地制度改革只能在公有制的框架内进行。那么在公有制的前提下如何推动土地市场化改革呢？马克思指出，无产阶级绝非是要管理农民，“这些措施，一开始就应当促进土地的私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权”。[22]因此，“土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二层次寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，提高土地利用效率。”（p：73）[23]在制度变迁成本方面，我国是一个建立在生产资料公有制基础上的社会主义国家，坚持土地公有制性质不改变是政治底线，因此绝不可能采取西方式的土地私有化改革，“三权分置”保证了我国农民的土地权益在一个相对稳定的制度环境中进行调整，降低了由于制度转换在实践中可能形成的社会动荡和成本增加。

2、土地的利用——土地公有制具体实现形式

马克思恩格斯所设想的无产阶级夺取政权后，通过建设农业工人合作社（土地国有性质）、农民合作社（土地集体所有性质）等多种手段来探索社会主义土地公有制的具体实现形式。恩格斯提出：“小农和农业工人，只有首先把他们的主要劳动对象即土地从大农和更大的封建主私人占有中夺取过来，转变为社会财产并由农业工人合作社共同耕种，才能摆脱可怕的贫困。”[24]建立在生产资料公有制基础上的社会是以人民为主体的社会，实现好、维护好、发展好人民群众的利益是社会主义的本质要求，农村土地问题作为广大农民群众最关心最直接最现实的利益问题，解决的妥善与否事关中国共产党以人民为中心的发展思想能否真正落到实处，更与社会主义本质要求能否实现密切相关。更为关键的是，农村土地问题还直接关系着乡村振兴战略的实施进度，它的合理解决是我国现阶段聚力打赢脱贫攻坚战、确保全面小康成色更足的关键环节。

“由于政治气候的变化加上国家控制的集体所有、统一经营制度的低效，中国于20世纪70年代初成功实现了上下互动的农村土地制度改革。经过底层创造、顶层支持与政策推动，形成了为各方所接受的农地集体所有、家庭承包经营制度。”（p：4）[25]“宅基地制度则朝向使用与管制并行的方向发展。”（p：7）[26]“农村土地转为建设用地，从空间来看包括转为城市建设用地和农村建设用地，从所有制来看存在集体转用和国家征用两种途径。”（p：9）[27]“在现行土地法律制度下，在土地转变用途的过程中，地方政府成为农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途，地方政府成为土地的所有者和城市土地的经营者，形成以地谋发展模式的主要制度安排。”（p：13）[28]

3、土地制度改革的内生动力——“以人民为中心”

马克思指出，“人民之所以奋斗而争取一切，都是和他们自身的利益相关的。”[29]作为无产阶级的绝大多数，人民价值主要表现在人民群众对自身利益的追求上。在这一过程中，人民价值通过多种途径实现并使得人民获得价值回报。无产阶级自身解放的运动在很大程度上使人民的价值体现于促进社会生产力和生产关系的变革以及由此而带来的人民认识水平和实践能力、思维创造的不断提升。人民价值是社会价值和个人价值的统一。人民群众在社会的发展过程中，结合自身特点和社会发展需要，有意识的进行物质的或精神的价值生产，逐渐通过主观世界改造和变革客观世界，通过自身的价值创造推动自然社会的“人性化”。因此，马克思所提出的价值创造理论是把人作为创造主体而言的，将其作为价值实现的最终归宿。马克思主义立场就是工人阶级和劳动人民的立场。在我国推动实施乡村振兴战略，最根本的目的是为了让广大农民有更多获得感、幸福感、安全感，是为了兑现我们党对“实现共同富裕”的承诺。为此，无论乡村振兴战略推进到哪一步，都必须坚持人民至上的理念，坚持把人民群众的利益摆在首要位置，把农民的生产生活质量提升起来才是“硬道理”。中国以乡村振兴战略为总抓手深化农村土地制度改革，其最根本的目的就是维护和巩固农民的根本利益和权益保障。但是刘守英在本书中是从制度经济学的角度区分析问题，认为“农民问题受到重视是因为小农对国家秩序的意义”，（p：28）[30] “制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约”，（p：29）[31]故而没有从根本上认识到中国农村土地制度改革的内生动力。

三、中国土地制度改革的思路

在土地国有化理论中，马克思恩格斯没有且坚决反对凭空设计未来社会主义国家公有制的具体实现形式，单个国家土地公有制的实现形式需要后人依据所处的具体历史条件大胆探索。因此，中国的土地制度改革必须要“基于发展阶段、城乡格局和乡村变迁趋势的分析，重新思考乡村与城市的关系、农民与土地及村庄的关系以及代际变化等对乡村发展的影响”（p：29）[32]。

1、坚持农村土地制度改革的“三个底线”不动摇

习近平总书记指出，农村土地制度改革必须“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。[33]

（1）坚持土地公有制性质不改变——政治底线

马克思恩格斯曾指出，社会主义制度同资本主义制度“具有决定意义的差别当然在于，在实行全部生产资料公有制（先是国家的）的基础上组织生产”[34]，只有土地成为国家的财产，并为“联合起来的劳动者”共同占有，才能“使整个社会只听从一个生产者阶级摆布”[35]，实现社会成员在生产资料占有关系上的平等、劳动者与生产资料占有者两者的统一和劳动成果由劳动者共同占有，进而从根本上消除雇佣劳动制度下农业劳动者与资本所有者之间的对立和以此为根源的其他经济矛盾。

（2）坚持耕地红线不突破——用途底线

在马克思看来，土地作为“一切生产和一切存在的源泉”[36]，既是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”[37]，也是社会生产所必需的劳动资料。因此，要“客观审视指标管理的效力，探索更有效保护耕地的制度安排。一是进行一次全国基本农田实际存量的普查。二是建立基本农田保护的地区补偿机制。三是科学研究区域产业布局，建立国家粮食安全保护机制。”（p:238-239）[38]

（3）坚持农民利益不受损——价值底线

马克思恩格斯指出：“过去的一切运动都是为少数人谋利益的运动，惟有无产阶级的运动是为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[39]对物质生活资料的需求是人的最基础和最基本的需求，“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活”。[40]2008年党的十七届三中全会强调，“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”[41]建议“在《中华人民共和国物权法》中增加农民土地权利保障的内容，并开展《中华人民共和国土地管理法》等相关法律的修改，修改要体现保障农民土地财产和保护耕地的双重目标。”（p：239）[42]同时，“尊重农民土地财产权利，让农民以地权分享工业化和城市化的成果。”（p：236）[43]

2、告别“以地谋发展”模式

恩格斯曾指出：“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地域局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着文明的全部历史直至现在。”[44]城市对农村的“剥削”是造成农村发展总是滞后于城市发展的一个重要原因，这种“剥削”表现在农业劳动者所创造剩余价值的很大一部分以地租和利息的形式流入城市，只有很小一部分在农村被消费或积累。

“要使土地问题回归常态，使土地从发动机回归为引致需求。回归常态就是改变现在地方政府土地出让模式，使地方政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上，按现代土地制度来设计整个土地制度的安排才有可行性。”（p：81）[45]必须要“打破土地一级市场的政府垄断，在源头上阻断地方政府卖地机制。”（p：235）[46]“完善土地出让收入的预算管理，积极推进土地财产税改革。”“尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。”（p：237）[47]

四、中国土地制度改革的推进路径

土地是财富之母，成熟稳定的土地制度是实现乡村振兴的基础和前提。现阶段，我们必须要用足够的智慧找出新的土地制度的改革逻辑，在根子上动手术，让土地问题回归常态，社会才有可能正常运转。所以，一方面，我们坚持社会主义市场在资源配置中起决定性作用，重视发挥资本、市场对经济发展的积极作用；另一方面，在关乎国计民生、涉及广大农民群众基本生活保障的土地问题上，通过更好的发挥政府作用以构建符合经济社会发展需要的土地制度势在必行。因此，下一步改革，要明确以下推进路径。

1、衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策

2022年中央一号文件明确指出，要“开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”。[48]这是中央承包地“长久不变”政策的明晰化和具体化。但一个越来越尖锐的问题摆在我们面前，那就是“二轮”承包时，大约10%的农户为了免交农业税而完全或部分地放弃了承包权，后来这部分农户因为农业税取消而再想重获承包权就难了。而他们之所以暂时接受了这一结果是因为他们等待着“二轮”承包到期后再重新按人头调整土地，但如果按照他们的预期调地的话，之前花费巨大代价搞的土地确权成果将付之东流。现在，像河北省的做法是以各地第二轮土地承包到期为起点，承包期再延长30年，承包地到期后由农户继续承包，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。这样的做法并没有解决那部分为避免农业税而主动放弃承包地的农民的问题，我们是否可以允许在确权登记颁证前按照最新的人口情况进行一次调整，确保土地“初始获取公平”，这样的话中国的农地产权起码会有四十年的稳定期，对于农业稳产保供和国家乡村振兴战略的实施将提供坚实的基础。

2、构建平等进入、公平交易的土地市场

2022年的一号文件提出要“稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市”，[49]还首次提出了“推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资” [50]。这体现出中央将继续探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有权、使用权、收益权和处分权的坚定决心。另外，还要构建主体平等、市场交易决定供求和价格形成的的土地交易市场，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，做到有效市场和有为政府的有机结合。

3、建立公平共享的土地增值收益分配制度

习近平总书记指出，“我们谋划推进工作，一定要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把好事实事做到群众心坎上。”[51]改革开放以来，地方政府利用征地低补偿与市场出让之间的高额利润空间，获取了大量的财政收入，形成了土地与地方财政、投资、金融信贷和房地产市场发展等环环相扣的格局，但大量农民在这其中获得的收益非常有限，长此以往不利于社会安定团结。因此我们必须要制定土地增值收益的合理分配原则，彻底改变之前土地增值收益归政府的状况，避免土地增值收益沦为地方政府甚至某些政府官员的体制外收入，竭力保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，让土地增值收益由人民共享，回馈社会。

参考文献：

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[39] 马克思恩格斯文集（第 2 卷）[M].北京：人民出版社，2009：42.

[40] 马克思恩格斯文集（第 1 卷）[M].北京：人民出版社，2009：531.

[41] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2008：11-12.

[42] 刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018:239.

[43] 刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018:236.

[44] 马克思恩格斯文集（第 1 卷）[M].北京：人民出版社，2009：556.

[45] 刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018:19.

[46] 刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018:235.

[47] 刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018:237.

[48] 中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见[N]. 人民日报,2022-02-23(001).DOI:10.28655/n.cnki.nrmrb.2022.001907.

[49] 中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见[N]. 人民日报,2022-02-23(001).DOI:10.28655/n.cnki.nrmrb.2022.001907.

[50] 中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见[N]. 人民日报,2022-02-23(001).

[51] 习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调 筑牢理想信念根基树立践行正确政绩观 在新时代新征程上留下无悔的奋斗足迹 王沪宁出席[N]. 人民日报,2022-03-02(001).

（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）

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