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布林肯VS沙利文:美国外交谁说了算?美国总统和国会的外交权之争

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前言:

美国国务卿布林肯,和美国国家安全顾问沙利文,谁对美国外交政策的话语权更大?

从行政机构的层面来讲,美国国务院,是美国联邦政府主管外交事务,和部分内政事务的行政部门。作为国务院的最高长官,国务卿布林肯,自然就是美国外交部门的“一把手”。

但是现实生活中,美国国家安全顾问,往往可以跟国务卿在外交权力方面,分庭抗礼,甚至有些时候,国家安全顾问在外交政策上的主导权,是大于美国国务卿的。


美国国务卿布林肯

那么,这是怎么回事?美国国务卿和国家安全顾问,到底谁对美国外交政策的话语权更大呢?

一、不管是国务卿,还是国家安全顾问,他们的外交权都来自美国总统

要搞明白这个问题,首先就要弄清楚,美国国务卿和国家安全顾问,他们的外交权,是谁赋予的。

按照美国“三权分立”的制度,行政权是属于总统的,外交权也是行政权的一部分。因此,美国外交权的最高执掌者,当然是总统。

但总统只有一个,每天要处理的事情太多了,不可能专门忙着搞外交。于是他把属于自己的外交权,下放给白宫幕僚,由他们来帮自己行使外交权。

从这个层面来看的话,沙利文和布林肯,谁对美国外交政策的话语权更大,似乎得看他们谁与美国总统拜登的关系更好。

那么实际情况真的如此吗?当然不是,因为一切外交权力归于总统,不管是美国国务卿,还是美国国家安全顾问,他们实际上都是给总统打工的。


拜登的国家安全顾问沙利文

这两个职位的人选选择,美国总统可以一言而决。也就是说,只要是能当上美国国务卿,以及美国国家安全顾问的人,都应该深得总统的信任,否则他根本得不到总统提名,你就算再有能力,也白搭。

但这就带来另一个问题,既然人选都是美国总统决定的,那么为何非要把一份权力,分给“平级”的两个人?

如果说是为了避免被下属架空的话,多安排几个副国务卿就好了,为何要设置一个新的职位,国家安全顾问呢?

任何权力的执行,最怕的就是“令出多门”,不能统一。美国总统这么做,就不怕两个下属为了争权内斗吗?

其实这其中还有一个非常关键的因素,那就是国会。

虽然理论上说,美国外交权是属于总统的。但国会对总统的一切权力,都有监督权。换句话说,如果美国国会,觉得总统采用的外交政策,是不利于美国国家利益的,那么他们可以用立法权,来限制总统外交政策的执行后果。

举个例子,第一次世界大战的时候,美国总统威尔逊,想要更多地参与世界大战,提高美国的国际威望和地位,因此不经美国国会批准,就签署了《凡尔赛条约》。


美国国会大厦

但当时的美国国会,很多人还坚持“孤立主义”,不愿意过早地介入欧洲的战争。因此这份条约签署之后,在美国国会没有得到批准。

而且,国会为了限制总统滥用外交权,还特意动用立法权,通过了《中立法》,规定一旦任何两个国家处于战争状态了,美国都不能向他们中的任何一方运送武器,提供贷款。

这么一来,作为美国总统威尔逊虽然还掌握着外交权,但是在国际舞台上,能够跟其他国家达成协议的筹码就没有了。

比如英法两国,想要跟美国总统签订盟约,目的自然是希望美国能在英法与德国的战争中,帮助自己,这属于外交,总统是可以主导的。但因为国会通过了《中立法》,英法就算和美国签署盟约了,也拿不到援助和好处,那人家跟你费什么劲呢?

由此来看,虽然美国外交权力是属于总统的,但这种权力,在国会是有制约的。美国国会通过立法权,实际上分享了一部分总统的外交权力。


三权分立结构图

这也就是所谓“三权分立”的本质,立法权,司法权、行政权互相独立,又互相牵制。

那么,美国国会和总统的外交权之争,跟美国国务卿,和美国安全顾问,谁的外交话语权更大,有什么关系呢?

二、国务卿的任命需要国会批准,国家安全顾问不需要

直接一点来说,美国国家安全顾问的外交权,实际上就是总统为了避免国会分享自己的外交权,而特别授予的。

正如前文所说,按照传统的行政逻辑,美国外交权,应该是由美国总统,赋予美国国务卿行使的。但国务卿的任命流程里,有个很麻烦的地方,在于总统提名了国务卿的人选之后,必须经过国会的批准,他才能正式就任。

这就决定了,美国国务卿除了要得到总统的提名之外,还得得到国会议员的支持。否则就算总统提名了人选,国会不同意,或者反对声很大,那么对于国务卿,以及总统本人,都是一个很大的打击。

国务卿是要领导美国国务院工作的,如果他还没上台,就在国会里遭到很多人反对,那以后的工作,就不好开展了。


美日印澳四国外长会议

再加上现在美国国内两党撕裂的特殊情况,国务卿这个人选,就更不好找了。大多数情况下,都是总统和国会之间私下妥协选定的。

也就是说,总统提名的国务卿人选,固然自己比较信任,但在大多数国会议员眼中,也得看得过眼。

既然需要跟国会议员搞好关系,那么在外交事务上,国务卿很多时候,就不可避免地要受到国会的影响,不能跟总统保持绝对一致。

在这个基础之上,美国国家安全顾问的重要性,就凸显出来了。因为国家安全顾问,是总统的私人参谋人员,他的任命不需要经过国会批准,完全由总统决定。因此,大多数时候,他才能代表美国总统的意志。

那么,是不是说国家安全顾问,在外交权力上,比国务卿更大,更有自主权呢?

三、国务卿和国家安全顾问,谁的外交话语权更大,得看总统和国会谁强谁弱

纵观第一次世界大战以来的美国历史,很容易就能发现一条脉络,美国虽然说是“三权分立”,但由于总统的权力太大了,其它两个部门:负责立法的国会,和负责司法的最高法院,他们的权力或多或少的,都被总统给侵蚀了。

而美国国家安全顾问的产生,就是美国总统,争夺国会“间接外交权”的表现。

本来外交权虽然是属于总统的,但国会可以通过立法,通过对国务卿的影响,间接地拥有一部分外交权。但随着美国国家安全顾问这个职位的设置,这种“间接外交权”,受到了冲击。总统对美国外交的主导地位,得到了加强。

当然,这种加强只是一个趋势。相比于最开始没有“国家安全顾问”这个职位时,现在有了这个职位,美国总统的选择就更多了,受到的制约就更少了。

但这不能代表,美国国家安全顾问的外交话语权,要大于国务卿。因为他们俩话语权谁大谁小,很多情况下是总统和国会权力之争的结果。

总统强势的时候,国家安全顾问的外交权力就更大。国会强势的时候,国务卿的外交权力就更大。


美国前任总统特朗普,就是个强势总统

现在的局面是,拜登总统固然不算是一个“强势总统”,但美国国会,因为民主党和共和党的严重对立,基本上已经变成一个“菜市场”了,吵架的时候比决定国家大事的时候多,根本没办法跟总统竞争外交权。

因此,沙利文这个国家安全顾问,在美国外交事务中的话语权,反而更大一些。因为他至少能够代表总统拜登,给出一个明确的态度。

当然,至于这个“态度”最后能不能变成美国的外交政策,那就属于美国的内政了,得看两党博弈的结果,跟外交没啥关系。

四、结语

总统的权力被削弱了,但美国国家安全顾问的外交权力,反而在增强。这种奇葩的现象,正是美国国内两党撕裂的结果。

对于世界其它各国来说,这未必是好事,因为它直接指向一个结果:那就是现在的美国外交,谁说了都算,但谁说了也都不算。

一个世界第一强国的外交策略,完全没有脉络可循,随时都在变,势必会造成国际局势的反复动荡,破坏全球的安全形势,带来更多的不确定性。

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