两高改革年鉴③｜学者谈“民事诉讼监督”：应强化内部监督，平衡外部监督

【编者按】
法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。
司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。澎湃新闻观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼制度”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。
时值2022年全国两会，澎湃新闻特别推出年度法治改革盘点，特邀20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。
针对“民事诉讼监督”话题，我们特邀全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建撰稿，提出卓见，以期研讨。
2021年7月，最高人民检察院发布修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》，完善对审判人员违法行为和执行活动违法情形的监督程序，同时完善了检察机关自我纠错制度。
汤维建在《民事诉讼监督规制改革设想》专稿中表示，从严格意义上说，民事诉讼法所确立的监督机制只有审判监督程序和检察监督两种，“目前我国民事诉讼中的监督体系所呈现出来的状况是内部监督弱、外部监督强，显然不是最理想的状态，将来的改革方向应当是强化内部监督，适当平衡外部监督。”
在汤维建看来，民事诉讼内部监督体系的完善是牵一发而动全身的系统工程。他的建议是：首先，需要考虑进一步完善我国的审级制度，在必要时实行三审终审制。其次，取消院庭长的监督特权和个案审批特权，发掘普通法官的监督动能。最后，将审判委员会改为审判监督委员会，取消其对一审案件、二审案件的决策权，使其专注于行使再审案件的监督权。
值得关注的是，在我国宪法所确立的民事诉讼监督体系中，人大监督处在“精神领袖”的枢纽地位。汤维建认为，应当在人大内设机构中设立专门机构接受外在性监督的监督诉愿和监督信息，完善相应的监督转换和监督衔接机制。与此同时，还应与同属权力型监督的检察监督之间形成更加紧密的联系。
对于检察监督的职能定位，汤维建直言，检察机关的制度完善始终面临着“谁来监督监督者”的诘问和质疑。为此，有必要在检察机关内部设置专门用来监督其他职能部门（含监督部门）的统一的“内部监督机构”。
除此之外，汤维建还建议充分发掘陪审监督的潜在功能。基于目前人民陪审陷入“陪而不审”的司法尴尬，应将选任陪审员的权限从法院剥离而出，由中立的第三方加以行使，“相对而言，由人大常委会负责对人民陪审员的选任和选派较为适合。”汤维建说。
以下为汤维建撰写的全文:
对一个制度健全和功能良好的民事诉讼法而言，监督机制是其构筑程序体系时必须加以容纳和考量的众多机制之一。查阅《民事诉讼法》可知，“监督”一词在民事诉讼法的文本体系中共出现10次，主要存在于两个制度背景下：一是民事诉讼法第16章规定的“审判监督程序”，另一是民事诉讼法第14条以及第215条-220条所规定的检察机关的法律监督。因此，从严格意义上说，民事诉讼法所确立的监督机制只有审判监督程序和检察监督两种。
当然，从宽泛的意义上说，除上述两种监督外，还有其他的一些隐含监督意涵的诉讼制度，也可以囊括在民事诉讼监督范畴体系之中，如上诉审程序体现的上级法院对下级法院的监督、合议制体现的法官相互之间的监督、人民陪审员制度所体现的参审监督等。
从司法运作上看，案件管理也是民事诉讼中的监督机制。不仅如此，从更加广泛的视野看，民事诉讼法中没有明确规定但宪法中所具有的监督制度，也可适用于民事诉讼之中，也属于民事诉讼监督体系的广义范畴，如党政监督、政协监督、民主监督、媒体监督、舆论监督、社会监督等。因此，完整地看，民事诉讼的监督体系或系统指的是由宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民事诉讼法等法律法规所确立的在民事诉讼中能够发挥实际监督作用的所有监督方式和监督机制的总和。
我国民事诉讼中的监督就数量而言可谓多矣，然而，深入分析即可发现，每一种监督都存在着或多或少的问题或弊端，不仅它们单独难以发挥出理想的功能效果，而且作为一个体系化的制度综合，也难以彰显出应有的监督合力。为此我提出以下几点构想，以期促进我国民事诉讼监督规制的改革与完善。
处理好内部监督与外部监督之间的关系
从监督主体与民事诉讼的关系来看，可以将其分为内部监督与外部监督。内部监督蕴含在民事诉讼程序之中，本身就是民事诉讼程序的组成部分。如上级法院的层级监督、根据审判监督程序所进行的再审监督、合议制的监督、人民陪审员的监督以及院庭长、审判委员会的监督等。外部监督是游离于民事诉讼程序之外的监督，如党政监督、人大的监督、检察院的监督、政协的民主监督、媒体监督等。
毫无疑问，在内部监督和外部监督的关系中，内部监督始终应当是矛盾的主要方面，外部监督无论多么强大，也只能对内部监督起拾遗补缺的作用。外部监督之所以有可能和必要，根本的原因还是在于内部监督机制不够健全和完善。反之，如果民事诉讼中的内部监督已经达到尽善尽美的程度，则外部监督存在的必要性与可能性便会有所下降，甚至变得根本缺乏必要性与合理性。可见，民事诉讼的内部监督和外部监督之间是此消彼长的关系，内部监督弱，外部监督则强；内部监督强，则外部监督弱。目前我国民事诉讼中的监督体系所呈现出来的状况是内部监督弱、外部监督强。
基于上述分析，这种监督体系内弱外强的状态显然不是最理想的状态，也反映出我国民事诉讼监督体系所存在的局限性。将来的改革方向应当是强化内部监督，适当平衡外部监督。
民事诉讼内部监督体系的完善关乎民事诉讼法本身的盛衰和存在价值，是一个牵一发而动全身的系统工程。首先需要考虑进一步完善我国的审级制度，将原则性的二审终审制改为多元的审级制度，在必要时实行三审终审制。其次，需要考虑将集权化的监督改为民主化的监督，将垂直性的监督体制改为扁平化的监督体制，取消院庭长的监督特权和个案审批特权，发掘普通法官的监督动能，使每一个法官都处在审判之中，同时又都处在监督之中，相邻人的监督是最为有效的监督。明确监督也是办案，办案也是监督。最后，整合内部监督资源。剥离附着在审判委员会身上的决策权限，保留其监督权限，将审判委员会改为审判监督委员会，取消其对一审案件、二审案件的决策权，使其专注于行使再审案件的监督权；扩大其监督范围，将一审案件、二审案件的审判过程常态化、不间断地纳入其监督视野。同时，将案管中的监督权、审判监督庭中的监督权、纪检监督权等进行适度整合，将其归于审判监督委员会的统一指挥下发挥各自的机能和作用。内部监督的关系理顺了，外部监督的关系便水到渠成、迎刃而解地归于顺畅。
处理好人大监督与其他各种监督之间的关系
在我国宪法所确立的民事诉讼监督体系中，人大监督处在“精神领袖”的枢纽地位，其他所有的监督，都必须在与人大监督相关联的系统中寻找自己的定位，形塑各自的监督角色，发挥各自的监督作用。
一方面，在媒体监督、社会监督、舆论监督、民主监督等无法独自发挥作用或在发挥作用过程中受阻之时，需要向人大监督反馈监督信息，将监督诉愿融入到人大监督的动能体系之中，从而以人大监督的方式和形式予以表述。人大监督对其他各种外在性监督便发挥出一种最终保障力量的作用。为此应当在人大内设机构中设立专门的机构接受来自各种外在性监督的监督诉愿和监督信息，完善相应的监督转换和监督衔接机制，将人大监督与其他各种外在性监督更加密切地结合起来，以人大监督为龙头，形成一个完整的监督体系。
另一方面，作为权力型监督的人大监督与另外一个同属权力型监督的检察监督之间应当形成更加紧密的联系。检察监督是由人大监督所派生而来，人大监督对检察监督作用的充分发挥具有四方面的基本作用：
一是敦促作用。在检察监督消极懈怠或留有空白时，人大监督有助于促使检察监督不断加大监督砝码，拉满监督弓弦，充分彰显人大监督的全部内涵和应然效能。
二是纠偏作用。检察监督在运行过程中出现的各种偏误和偏差，需要通过人大监督及时跟进予以矫正，使检察监督始终在法治轨道上围绕大局、抓住重点精准发力。
三是清障作用。检察监督的道路并非始终是平坦的，有时甚至是极为曲折的，各种争议以及基于这种争议所发生的阻却监督、妨碍监督的事实和行为，往往会横亘在检察监督制度的实施者面前，使之难以及时高效发挥出监督作用。此种情形下，便需要人大监督出面进行协调和调处，使各种争议得到尽快解决，从而明确检察监督的方向、原则和措施。地方各级人大通过的加强检察监督方面的决议，都是因应检察监督司法实践需要而颁发，所体现的功能均包含着清障拓路方面的作用因素。
四是裁决功能。目前已经明确在法律理解和法律实施的司法解释方面发生了争议，由全国人大常委会进行裁决的制度，但对于法院和检察院在具体个案的监督和被监督方面所产生的争议则尚无法交由人大监督加以最终裁决，这一点尚有待立法进一步授权与明确。
处理好“谁来监督监督者”的问题
无论是从广义上将检察机关所有的诉讼职能以及监督职能均纳入检察监督范畴之中，还是从狭义上将检察机关的职能分为诉讼职能和监督职能，检察机关的理论构建和制度完善始终面临着“谁来监督监督者”的诘问和质疑。
固然，对该质疑的回答可以从检察监督的程序性质、检察机关的内设机构分权制衡、检察机关接受人大监督、检察机关肩负客观义务等诸多方面进行回应，但不能不深思的问题是，检察机关所面临的“谁来监督监督者”的难题至今尚未得到切实解决，也因此在一定程度上掣肘了检察监督制度的完善和功能的完整发挥。
为此有必要对检察机关内部监督资源进行整合化升级改造，在检察机关内部设置专门用来监督检察机关其他职能部门（含监督部门）的统一的“内部监督机构”。该“内部监督机构”在行政层级上要稍高于其他职能部门。
更加充分地发掘陪审监督的潜在功能
目前我国对人民陪审员制度进行了一些改革设计，如人民陪审员只参与事实认定、不参与法律适用等；《人民陪审员法》也就陪审审判的“大合议庭”（7人合议庭）制度等进行了改革探索。这些改革举措在实践中产生了一定效果。然而无疑的是，对人民陪审员制度的改革还在进行之中。
我国人民陪审员制度之所以存在这样或那样的缺陷，有一个原因是不能忽视的，这就是它的内部性缺陷。按照人民陪审员目前的管理体制，谁能够充当人民陪审员、以及人民陪审员任期届满能否续任等重要事项，其表面上看是需要通过人大常委会的任免程序，但实质上看，由于这个名单是人民法院自己拿出来的，因而人民法院对此拥有最大化的话语权，这就导致了法院选任人民陪审员来监督自己的制度悖论，这就是人民陪审员制度无法发挥实际作用的内部性缺陷。
自改革的视角看，毫无疑问应当将法院自己选任陪审员的权限从法院剥离而出，由中立的第三方国家公权力主体来加以行使。
相对而言，由人大常委会负责对人民陪审员的选任和选派较为适合。其最大的优势是可以将人大监督和陪审监督有机统一起来，陪审监督因在人大监督的保障下而更具权威性，陪审监督中发现的问题可以上升到人大监督之中，人大监督因此而更加接司法的地气，从而使人大监督的方法方式和途径变得更加多元化。这显然是多赢的改革选项，有利于同时克服隐含于人大监督和陪审监督中的各种弊端，使人大监督有了抓手，陪审监督有了底气。