独家专访全国政协常委、中财办原副主任杨伟民：5.5%左右GDP增速目标体现稳增长下的积极进取

21世纪经济报道记者卜羽勤 报道

“十四五”开局之年，我国经济保持恢复发展。

3月5日，十三届全国人大五次会议在京开幕。对于2022年的经济社会发展，政府工作报告明确了国内生产总值增长5.5%左右；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步等发展预期目标。

如何理解今年经济社会运行目标的设定？2022年我国经济在稳中求进的同时，如何解除需求收缩、供给冲击、预期转弱这三重压力，化压力为增长动力？如何促消费、优化投资结构？如何进一步提振市场主体信心，对不同类型市场主体分类纾困？在探索建设共同富裕中，除了户籍制度改革外还有哪些可探索的方向？推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变中要创造哪些条件？

针对上述问题，21世纪经济报道记者近日在两会期间独家专访了全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、原中央财经领导小组办公室副主任杨伟民。

实事求是与积极进取并举

《21世纪》：今年我国将国内生产总值增长目标定为5.5%左右，赤字率拟按2.8%左右安排。如何理解该两项目标的设置？

杨伟民：我觉得这两个目标体现了把稳增长放在更加突出位置的指导思想。从GDP增长目标来看，它既体现了实事求是、求真务实的态度，也体现了一种积极进取的态度，既不冒进也不保守。为什么这么说？去年GDP增速是8.1%，前年是2.2%，两年平均为5.1%。所以今年确定5.5%左右的GDP增速目标，是相对于GDP两年平均增速的5.1%，而非基于去年的8.1%来确定的。而且从去年三四季度的情况来看，这也是需要一个努力再努力才能实现的目标，是需要跳一跳才能够摘下来的桃子。

2.8%的赤字率相对于去年的3.2%是有所下调的，为什么在增速下行压力比较大的情况下还要下调赤字率，是不是积极的财政政策就不积极了？我认为看财政政策是否积极，不能光看赤字率这一个数据，如果按照现在超114万亿的GDP总量来算，2.8%的赤字率意味着约3万亿的债务规模。同时，政府工作报告中也提及今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金，支出规模比去年扩大2万亿，再加上赤字率的3万亿，就有5万亿的财政支出规模，相当于按114万亿GDP总量的4.4%。这样的支出规模我觉得还是很大的，对减税降费的落实、对保基层政府的支出、对适度超前开展基础设施建设等，都能够起到重要的保障作用，这也能体现出目标设定把稳增长放在更加突出位置的指导思想。

《21世纪》：2022年我国经济在稳中求进的同时，如何化压力为增长动力，实现质的稳步提升和量的合理增长？

杨伟民：去年以来我国经济发展面临着三重压力——需求收缩、供给冲击、预期转弱，特别是去年三季度以后，增长速度逐季回落。找到问题就解决了问题的一半，找到了压力从哪里来也就找到了解决问题的钥匙。所以，如果解除了这三重压力，经济就能自然而然地实现增长。

从需求收缩来看，主要是国内的消费需求和投资需求增长疲弱。消费需求主要是受新冠肺炎疫情的影响。去年8月份以来疫情多点多时段散发，今年在希望疫情能够有所好转的同时，最主要的还是防控疫情要更加精准、更加科学，尽可能减少疫情防控当中中断的经济活动和人口流动。经济的活力取决于人的流动性，我们说经济是由人创造出来的，但是人得流动起来，经济才能活起来。所以，保持消费的恢复，最主要的措施就是疫情防控要更加精准。

投资的问题主要出在房地产。三大投资类别，基建、制造业和房地产中，去年房地产出现了一些风险，主要是头部企业风险，继而引致全行业的预期发生了重大变化。从长期来看，房地产、金融、地方政府基建投资这样一个三角循环已经走不下去了。从短期来看，各种各样的因素导致居民对住房的预期，包括房地产企业对住房预期都发生了一些变化，所以防止房地产的硬着陆，我觉得是稳住房、稳投资，进而稳住经济发展的一个非常重要的因素。因而，房地产的政策需要更加精准，特别是要加强部门之间的协同，确定长远的战略目标，构建新的房地产模式。

供给冲击从去年的情况来看，主要是一段时间出现的缺煤、缺电、缺柜（集装箱）、缺芯（芯片）和缺工。现在缺煤缺电的压力得到了很大缓解，从数据来看，去年三季度后经济增速放缓，其中一个重要原因是制造业的增速在三季度比二季度减半，四季度以后增速有所恢复，也就是说由拉闸限电导致的制造业增幅放缓的因素基本消除了。但是后期制造业的增长放缓，主要是由于需求疲弱所造成的。外需并没有减少太多，主要是国内消费疲弱和投资疲弱以后，反过来又带来了制造业增长的回落。供给冲击中的缺柜，随着全球疫情缓解后并不难解决。缺工和缺芯是我们今后要在比较长时间都要面临的问题，当然如果随着国际形势好转，再加上我国创新能力的提升，缺芯问题也会逐步得到缓解。

缺工问题实际上是就业中的结构性问题。现在一方面存在着制造业普遍缺少技术工人；另一方面，青年的失业率高，国家统计局数据显示，今年1月，全国16-24岁人口的城镇调查失业率为15.3%，同期25-59岁人口的城镇调查失业率4.6%，这就表明现在就业问题上存在着一个很大的结构性矛盾。

制造业对青年人口没有吸引力，这是需要我们长期面对的一个问题。怎样增强制造业对青年人口的吸引力，我觉得这一问题也应该值得思考。

对于预期转弱的问题，这也比较复杂。谁的预期转弱？主要还是企业家和投资者。我觉得预期转弱和去年工作当中的一些偏差和一些监管叠加是有关系的，针对这些问题，去年中央经济工作会议上也明确了对做好今年经济工作的规律性认识、对新的重大理论和实践问题的正确认识和把握，我觉得在实际工作当中落实以后，会有助于企业和投资者的预期出现一些正方向的变化；同时预期转弱也与经济形势的预期相关。随着经济今年逐步回升，一二月份电力情况、制造业经理人指数也有所回升，这样的话经济预期会随着经济形势好转有所回升。

减税降费同时还应注重降息

《21世纪》：政府工作报告提出，今年要继续坚定实施扩大内需战略。可从哪些方面提高内需中消费的占比、消费中居民消费占比等？

杨伟民：构建新发展格局是“十四五”规划提出的长期的战略任务，总的方向就是要扩大内需，我认为其中重点就是要扩大居民消费。去年最主要的问题就是消费疲弱，今年在扩大消费中，我个人认为，第一是要控制住疫情，疫情防控措施更加精准；第二是要研究一些促进消费的政策。政府工作报告当中也提到了包括完善收入分配制度、推进线上线下消费深度融合等等措施，这些都是非常重要的；第三是要改革收入分配制度。比如，降低居民部门的贷款利息，它既是一个宏观上的货币政策，同时也可以起到促进消费的作用，实际上是对收入分配格局的一种调节，因为我们收入分配格局的特点之一就是金融业和房地产业的营业盈余占全部营业盈余的比重比较高的。去年企业贷款平均利率降低了0.1个百分点，今年我觉得仍然要降低实体经济的利息负担。减税降费是重要的，但是减息也是重要的，同样会减轻企业的负担。如果这个政策能够扩大到居民部门的话，相对地能降低金融部门在国民收入分配的比重，提高居民部门在国民收入的比重；再比如，如果能降低土地的拍卖价格，其实也是一种收入分配改革，政府收入可能会相对减少，但是居民收入会相对增加。但这两个措施做起来难度都是比较大的，涉及对利益格局的调整。

《21世纪》：在投资方面，如何优化投资结构、增强投资活力？

杨伟民：过去应对1998年亚洲金融危机，2008年国际金融危机，我们都是把投资放到了非常重要的位置，加大投资力度，开展基础设施建设，对稳定经济、防止大起大落都发挥了重要的作用。应该说这是我们应对外在冲击情况下的一个重要措施，也有很多经验。现在一方面我们要继续加强适度超前开展基础设施建设，同时应该研究怎么样把前面提到的增加的5万亿财政支出和居民消费更好地联系起来。就投资来讲，包括“十四五”规划确定的重大建设项目，去年提到过的“两新一重”，今年政府工作报告还提出一个新的方面，就是加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。

此外，投资应该更加重视对绿色低碳的投入。去年出现拉闸限电的情况，说明在实现碳达峰碳中和这个目标上，除了包括政策机制等在内的软方面有一些问题，硬件上也有不足。比如，现在大力发展风电、大力发展太阳能光伏，但是调节性的电源在哪里？这就需要我们对现有的煤电进行调节性改造。这次政府工作报告中也提到了加强煤电的灵活性改造，就是让煤电更多发挥调节性电源的作用。此外，还要关注企业数字化转型的投资。

《21世纪》：政府工作报告强调，今年要完善减负纾困等政策，夯实经济稳定运行、质量提升的基础。实施新的组合式税费支持政策。组合式税费支持政策将带来哪些实质性利好？如何进一步提振市场主体信心，对不同类型市场主体分类纾困？

杨伟民：促进发展的主体是市场主体，他们是创造财富的主体。保持经济的稳定运行，一方面财政要扩大支出，另一方面就是要减税降费，这也是我们应对疫情冲击以后一直在实行的政策。去年减税降费的力度超过了1万亿，今年新的制度安排就是把减税与退税并举，实际上加大了减税降费力度，减轻企业负担。减税和退税合计额是2.5万亿，减税规模仍然保持在去年1万亿左右的规模，同时增加了1.5万亿的留抵退税，对减轻企业的经营困难会起到非常重要的作用。

除此以外，我觉得在支持实体经济发展、减轻企业负担中，金融政策也可以做一些工作，也就是我们提到的应该还要降息，进一步降低实体经济的综合成本。同时对于企业预期转弱的问题，也需要我们面向民营企业解读好国家的各项政策。

不同企业面临的问题是不一样的，对外资企业最主要是要一视同仁、公平对待。对中小企业来讲税费、利息这些都是比较实实在在的优惠，但对有一些民营企业来讲，更担心的是一些政策是不是变了。比如去年开始加强监管、反垄断、防止资本无序扩张等，这些政策措施都是在实行社会主义市场经济当中必然要做的事情，并不会改变党的基本理论、基本路线和基本方略，不是要改变多种所有制企业公有制为主体，多种所有制经济共同发展等这样一些政策。

建议用身份证制度来代替户籍制度改革

《21世纪》：政府工作报告提出，今年要增强区域发展平衡性协调性，并明确经济大省和经济困难地区今年经济发展的目标与侧重点。平衡性协调性具体能体现在哪些方面？

杨伟民：促进区域协调发展并不是要让各个地区GDP总量一致，而是要在适宜集中经济的地方集中经济，比如东部沿海的一些省份和直辖市，经济实力比较强，让他们充分发挥优势发展经济，能发展多好就多好，对整个国家的经济发展也能起到带动和促进作用。相对经济发展条件并不好的地区，需要按照主体功能区制度发挥自身在农产品、生态等方面的优势，挖掘自身的潜力，能够发展什么程度就发展成什么程度，而并不是要求各个地区都要保持一致的经济增长速度。有条件的地方GDP增速可以高一些，没有条件的可以低一些，这才是真正的区域协调发展。

对于区域差距，也不能够单纯用GDP总量来衡量，而是要衡量人均GDP、衡量居民可支配收入、衡量公共服务等等。所以说解决区域差距、建设共同富裕是一个非常复杂的问题，并不是一个单一指标就能够衡量到底是不是差距大了、差距小了的问题。

《21世纪》：对于区域差别、城乡差别、行业差别这三大差别，如何缩小到合理范畴内？

杨伟民：这三个差别不是一个层面的问题。区域之间有一个GDP的概念，但是行业差别、城乡差别都没有。如果城乡之间用可支配收入来衡量也不准确，因为城乡之间的成本支出成本是不一样的。目前城乡可支配收入的差距是2.56倍，但是住房成本的差多大？所以不能简单地说一定要把收入差距缩小到多少就是共同富裕了。当然这个问题我觉得现在没有形成共识，还需要研究和讨论。地区之间人均收入最高的是上海，最低的是甘肃，人均收入差了3.55倍，但是上海和甘肃的房价差多少？所以也不能够简单以两地的居民人均收入的倍数来衡量。如果要全面衡量共同富裕，需要十几个指标组合来看。

《21世纪》：在提升新型城镇化质量方面，您近期建议，要深化改革身份证制度和住房制度，可以重点关注哪些方向，将如何促进新型城镇化发展和共同富裕？

杨伟民：农民工市民化是我们在共同富裕当中必须面对的一个重大课题，要解决在城乡之间3亿左右的农民工和其他城市之间流动人口的共同富裕问题，不能让农民工在共同富裕中赶不上车。

过去主要是靠通过户籍制度改革来实现，但是从提出城镇化战略到现在的实际情况来看，户籍制度改革可能并不是解决问题的唯一出路。

户籍人口城镇化率在提高，但是我们清楚真正落户的外地农民工其实很少，原因一是农民工本身就不愿意落户城市，农民工在农村是有产权的；二是一些城市政策一般也太愿意让他们落户，一旦落户，满足社保、就业、居住、教育、医疗卫生等这些服务，需要政府增加支出。

所以我觉得要另辟蹊径，不要再纠缠于户籍制度改革，因为我们农村集体所有制是不能破的，而农村集体所有制建立在户籍制度之上，大家只看到了户籍制度在城乡之间的分割和联系，同时户籍制度和农村集体所有制是紧密连在一起的。只有户籍在那个村，才有可能在那个村拥有宅基地的资格权、拥有耕地的承包地。所以就要用身份证制度来代替户籍制度改革，户籍可以在农村、在其他城市，但是在某一个城市就业和生活了一定时间以后，政府发给你一个当地的身份证。之后就可以根据身份证来划分城市和乡村人口，以城市住址来登记身份证。如果一个人住址登记在城市，就是城市人口，可以享受当地城市的待遇，同时农村户籍保留不变。

登记住址的房子既可以是产权房，也可以是租赁房。为什么现在租赁住房发展不起来？一个重要原因是登记户口的不便。通过这样的方式也能够解决“租售同权”问题，从而有助于建立租购并举的住房制度。

其他国家在实现现代化过程当中是没有这个问题，只有我们有。我们有特定的户籍制度，有特殊的集体所有制，所以这是必须要研究的一个问题。

《21世纪》：这样做有哪些好处？

杨伟民：首先它可以解决彻底解决由于户籍不同带来收入差别问题，包括养老问题的解决；第二就是要彻底的解决户籍人口、常住人口、管理人口三个人口口径问题。城市政府只有清楚管辖的人口情况，才能够真正坚持以人民为中心。只有知道有多少人，才知道要干多少事，要盖多少房子，要建多少幼儿园，建多少学校等；第三是彻底解决遭遇突发事件以后，不清楚有多少人、人来自哪里等问题,可以提高我们的社会治理水平。

碳排放总量和强度“双控”机制应以行业控制为主，地方控制为辅

《21世纪》：近期您提出，要创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和碳强度双控的改变。在今年政府工作报告中也提及，要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策加快形成绿色生产生活方式。目前我国条件如何？在这一过程中要重点关注哪些方面？

杨伟民：中央经济工作会议提出要“创造条件”，这意味着我们现在还不具备这个条件，但是不能因为条件不具备就不转变了。

实现碳达峰碳中和的意义是非常重大的。目前能源总量和强度的双控有合理的一面，可以控制化石能源的消费总量，但也有不合理的一面，也控制了可再生能源的总量。中央经济工作会议和政府工作报告中对此也做了改变，首先是能耗强度目标不再作为年度计划，而是在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，还有新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。我觉得这是更加科学、更加实事求是、也是根据针对去年存在问题做出的政策调整。

《21世纪》：具体要从哪些方面创造条件？

杨伟民：去年一度出现的拉闸限电原因很多，但其中一个原因就是能源双控制度本身是不完善的。中央经济工作会说的创造条件，我觉得至少包括这样几个条件：

一个是碳总量的核算机制，到底排了多少碳？目前是按照能源消费总量来核算，但是如果要实行碳总量控制，企业报了消耗多少能源就算多少碳排放，这是不准确的。所以还要有实测机制，可以实际到企业去进行测量，这套技术标准和设备人员可能是需要去做的。我到企业做过调研，现在在市场上交易的一些电力企业实际上已经采取了这样的方式，但是为什么没有扩大到其他领域，我觉得在实测这方面可能还需要进一步的完善。

第二个条件是碳总量和碳强度双控到底是一种什么样的机制？是不是和能源双控一样是一种以地方控制为主的方式？我觉得这是需要研究的。如果还是像能源双控这样分解到地方，然后地方再层层分解，可能会带来“劣币驱逐良币”的问题。如果某一个省区碳指标不够，可能就把本地的一个高排碳的企业淘汰掉了，但是这个企业可能恰恰是同行业当中最好的企业。另外一个地区由于碳总量指标相对比较宽裕，同样一个高耗能高排碳的企业，虽然不一定是最先进的，可能还活下来了。而且，如果完全按照地区来分解落实，还可能会带来各个地区产业结构的趋同。所以我认为碳总量和碳强度双控的机制应该是实行行业控制为主，地方控制为辅。

第三个条件就是市场机制，我认为未来实现碳达峰碳中和，碳总量碳排碳强度的双控制度是必要的，但还不够，需要建立碳市场，利用市场机制来激励企业减碳。也就是说未来应该把所有分解碳初始排放权的这些企业都纳入到碳交易市场。如果光是实行总量控制制度这种行政性的手段而没有市场机制的话，这种机制还是不完善的，要建立一种让市场和政府共同发挥作用的机制。

（作者：卜羽勤 编辑：周上祺）