中欧观察·圆桌｜欧盟“印太”合作论坛为何没邀请中美两国？

2月22日，作为欧盟轮值主席国，法国召集欧盟成员国，邀请数十位“印太”国家和地区组织代表召开了欧盟主导的首届部长级“印太”合作论坛。法国和欧盟为何要在此刻主办此次论坛？它在邀请成员上有何考虑？欧盟将如何与美国“印太”战略合作或竞争？将对中国产生什么影响？我们该如何应对？
围绕上述问题，“复旦欧洲观察”学术共同体（由复旦大学欧洲问题研究中青年学者自发组成的一个学术共同体）及若干博士生就此进行了研讨并发表了各自观点。
“复旦欧洲观察”学术共同体专家及博士生简介（以姓氏拼音排名）：
方炯升：复旦大学国际关系与公共事务学院博士生；
简军波：复旦大学中欧关系研究中心副主任、副研究员；
彭重周：复旦大学国际关系与公共事务学院博士后；
严少华：复旦大学中欧关系研究中心青年副研究员；
姚乐：复旦大学国际关系与公共事务学院博士生；
姚旭：复旦大学发展研究院青年副研究员；
张骥：复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理、研究员；
张晓通：复旦大学“一带一路及全球治理研究院”研究员；
马克龙的“外交秀”
简军波：欧盟召开此次“印太”合作论坛，彰显了法国马克龙政府在德国总理默克尔离任后，欲强力主导欧盟议程的雄心壮志，而今年上半年的欧盟轮值主席国身份恰好给了它这个机会。因此，首次欧盟“印太”合作论坛与其说是欧盟的一次外交活动，不如说是马克龙总统的一场“外交秀”，不仅能彰显法国在欧盟中的号召力，也能突出法国在国际社会的影响，还有利于马克龙在即将举行的法国总统大选中拔得头筹。
严少华：在乌克兰危机阴影笼罩下，法国召开首次“印太”合作部长级论坛，无疑是法国借助欧盟轮值主席国身份，推进欧盟印太战略议程尤其是法国在印太角色的一个机会。虽然乌克兰局势变化夺走了不少眼球，但是这次论坛还是有几个特别的看点。
首先，作为印太地区的两个主要大国，美国和中国都不在这次论坛的邀请之列，说明法国不愿意给人在中美之间选边站的印象，也是法国推进战略自主的表现。
第二，从被邀请的国家看，主要包括印度、日本、韩国等印太国家以及与法国有历史联系的一些岛屿国家，尤其是印度，被法国视为其印太战略的关键伙伴。此次论坛主要讨论三个议题，包括印太安全与防务、互联互通以及全球性挑战，而印度在这三个方面都发挥着举足轻重的影响。此外，印度与法国都有奉行独立自主外交的传统，因此也成为法国在“战略自主”上的一个天然合作伙伴。预期在印太战略框架下，法国与印度将来在防务、互联互通、供应链弹性等方面的合作会得到加强。
第三，安全与防务在法国印太战略中占据重要地位，这也是法国印太战略与欧盟印太战略的区别之一。此次论坛上，法国提出在西北印度洋海域建立“有协调的海上军事存在”，促进欧洲在印太的海上军事部署，使欧盟可以进一步促进印太地区的稳定与安全。法国印太战略的这一特点与其在推进欧盟防务自主上的雄心一脉相承，不过乌克兰危机可能进一步削弱法国和欧盟在印太的雄心。
张骥：提升法国和欧盟在印太的存在和作用是法国担任欧盟轮值主席国的工作重点之一，体现了法国将其外交战略重点投射向欧盟的尝试，也是试图增强欧盟地缘政治能力和欧盟战略投向的重要体现。
姚旭：这次“印太”合作论坛，是法国作为欧盟轮值主席国期间的一次重大外交活动，其核心主题是强调“战略自主”。但是在架构变化、数字议题、受邀国家等方面来看，有三方面值得关注。
一是法国牵头举办该论坛，意味着法国介入印太地区事务的程度更深。去年法国发布了本国“印太战略”，以四大支柱支撑法国的战略与政策。牵头此次峰会标志着法国这一自我定义的“印太大国”从介入印太事务转向引领印太发展架构，展示了法国全球布局的战略雄心。
二是以数字治理推销欧盟范式。在峰会的第一场圆桌中，核心议题是“全球门户”战略（Global Gateway），意图在欧盟范围内强化数字技术、能源、运输和基础设施建设之间的联系。这一战略既是技术合作，也是欧盟规范与制度输出，例如此次印太峰会着重提到推广欧盟个人数据保护模式。将印太战略、全球门户和数字治理规范结合体现了欧盟规范性权力的外延拓展。
三是此次论坛中，中国、美国和英国等没有受到邀请，说明法国与欧盟坚定战略自主的决心，继续尝试摆脱中美战略变局的影响。与此同时，法国的印太战略中一改此前盟友关系，与法国因核潜艇采购问题产生严重纠纷的澳大利亚被法国移出最新版的印太战略伙伴名单，印度和印尼成为战略伙伴，使印太战略推进成为法国的外交关系新阵地。
法国能否引领、塑造欧盟印太战略？
简军波：从更宏观角度看，此次欧盟“印太”合作论坛是欧盟“印太”战略的组成部分，是欧盟2021年9月正式公布其《印太战略》文件以来，首次与印太地区开展的官方多边主义接触，为寻求与该地区切实合作走出了第一步，具有象征意义。
究其根本，欧盟“印太”政策具有两大目标：一是，在国际格局发生急剧变化情势下，通过该政策追求并实现“战略自主”。二是，成为“地缘政治”玩家。欧盟自2019年开始有意向“地缘政治力量”转向。在美国等西方其他国家“印太”政策刺激下，及在俄乌冲突背景下，欧盟深感不向“地缘政治力量”转化，就有可能会沦为全球“地缘政治”博弈的牺牲品，失去国际影响力而日渐衰弱。
张骥：从法国的印太战略和欧盟的印太战略本身来讲，其之所以提出和推动印太战略，体现了法国和欧盟不希望在地缘政治和大国竞争逐渐回到国际政治中心的百年变局中沦为二流力量的战略抱负，这也体现了马克龙提出的欧盟轮值主席国任期的三个关键词“复兴、强大和归属感”。
姚乐：与去年8月发布的版本相比，法国外交部今年2月发布的新版印太战略文件中进一步突出强调了印太对欧盟的重要性，明确指出印太战略是法国担任欧盟轮值主席国期间的优先议程。
此次法国牵头召开“印太”部长级论坛，更是凸显了法国希望引领、塑造欧盟印太战略，使之更接近于自身印太战略，通过推动欧盟深度参与印太区域治理实现法国维护战略自主、不在中美之间选边、避免在国际体系中被边缘化等目标。
一方面，法国与欧盟在印太地区的战略考量存在显著差异。在法国的印太战略框架中，安全与防务合作是法国优先重视的事项。早在正式发布印太战略文件之前，法国国防部于2019年先发布了《法国在印太地区的防务战略》文件，指出当前印太地区存在三大战略态势：一是中美战略竞争加剧对原有地区均势的改变，二是多边主义受到严重挑战，三是战略空间收缩导致地区危机发生概率增加。基于对印太地区总体战略环境的判断，法国近年来显著强化了与印度、日本等域内重要支点国家在安全防务领域内的合作。但欧盟对经济发展与供应链稳定、气候变化、海洋治理、数字转型等方面的关注度高于安全防务。
另一方面，法国与欧盟的印太战略在基础设施、数字化、应对气候变化、海洋治理等方面存在诸多契合点，实质上都是囊括了多个领域的综合性合作框架，且具备一定的开放性和包容性。在法国担任欧盟轮值国主席期间，法国有可能通过推动欧盟内部议程设置加强欧盟在上述领域的介入参与，深化与域内支点国家合作，提升欧盟在印太区域治理上的话语权和影响力。
彭重周：从今年2月20日法国外交部发布的最新版法国印太战略中可以一窥法国印太战略的几个主要特征。
首先，法国独立于欧盟出台其自己的印太战略，是为了彰显其地区影响力，并试图扮演欧盟在印太地区代言人。作为唯一在印太地区有领土和公民的欧盟国家，法国的印太战略中有不少的主权和传统安全要素。尤其是法国在印太地区有直接军事存在，能够从印太地区领地出发派遣军事力量执行任务，这构成了其与欧盟印太战略的最大不同点，也是法国试图成为欧盟印太战略领军人物的基础。
其次，法国的印太战略与欧盟的印太战略一样，都弱化了地缘政治的要素，而将主要篇幅放在了环境治理、非传统安全、发展援助等国际治理领域。这与美国以遏制中国为核心的印太战略有显著的区别。法国也和欧盟一样，试图走中间路线：一方面跟随美国的路线强调在印太的存在感 ；另一方面也刻意在地缘政治上保持低姿态，避免直接与中国对抗。从这点来看，欧美在印太地区的战略分歧要大于他们的战略共识。
第三，与欧盟的印太战略文件一样，法国的印太战略有明显的拼凑感。这体现在整个战略缺乏法国的核心诉求。法国究竟要在印太地区实现什么战略目标？战略文件全文都没有回答这个问题。这使得这一文件更像是法国在印太地区现有政策的汇总，而非一个独立的战略。可见，法国的印太战略更多是出于在外交上跟随美国的目的，避免战略上的空白。
乌克兰危机下欧盟还有余力投身印太吗？
方炯升：本次欧盟印太部长级论坛的实质意义有限。论坛时间甚短，只有一上午。会后发布的文件仅涉及务实合作举措，对于欧盟高度重视的“人权、法治、民主”等价值观问题则几乎未涉及。由此推断，在本次论坛中，法国、欧盟与“印太”发展中国家的观点不无分歧，法欧对此次论坛的定位应当也以呈现自身多边主义理念为主。
但法国与欧盟发展“印太”战略的决心是坚定的。欧亚大陆地缘政治的两条主线：陆权视域下的“世界岛”掌控权问题与海权视域下地中海和印度洋、太平洋的联通问题。在乌克兰危机导致欧亚陆权格局陷入混乱动荡的背景下，欧盟必然转向第二条主线，增强对印太地区的资源投入，确保关键原材料的供应与地缘政治影响力的发挥。
法欧印太战略目前所呈现的目标是走出独立自主的第三条道路，抑制中美竞争态势。从此次会议来看，法欧的战略布局可以分为两个层次：第一层次是以印度、日本、澳大利亚等区域大国为支点，在政治安全领域缔结意愿联盟。但因澳大利亚加入“奥库斯”（AUKUS，即澳英美联盟）事件，这一层面的实践效果已大打折扣。
第二层次是与印太地区中小国家合作，完善区域治理机制。此次会议的一大亮点，在于东盟国家除被欧盟制裁的缅甸外全部出席，其他出席者中包括大量印度洋和南太平洋岛国，以及相关区域合作组织。它们同欧盟在规避中美竞争的问题上有共识，在气候变化、污染治理、渔业捕捞、发展援助等领域也有巨大合作空间。对这些行为体的态度，将决定欧盟是否能够真正奠定其印太战略合作共赢、超越对抗的特色与底色。
简军波：尽管欧盟信誓旦旦要推进“印太”政策，但它将面临挑战：第一，它的合作项目过多，既没重点，也没优先顺序，更重要的是，没有足够的来源确信的财政资源。第二，它的“伙伴”（如太平洋岛国）不一定有能力或意愿推动欧盟设立的“高标准”合作项目，尤其是经贸、治理和基础设施建设中的一些项目。第三，它在“印太”的“伙伴”不会如想象中那样顺从欧盟指导。欧盟在印度洋的军事存在有可能触发印度的敏感神经；它在南海军事行动设想在东盟内部存在多元观念情况下，不一定能得到东盟全力支持。第四，它将印太重要国家中国排除在政策“伙伴圈”外，会为它在该地区合作顺利推进带来困难。
张骥：俄乌冲突爆发将严重影响欧盟当下和未来很长一段时间的外交安全议程。应对乌克兰问题将成为欧洲安全和战略的急要和重心，吸引欧盟和欧洲主要大国的战略关注、战略精力和战略资源，本来就能力和资源不足的欧盟和法国，还能有多少精力和资源投放印太将是一个问号。
彭重周：法国会在印太地区增加多少战略资源的投入是值得怀疑的。尤其是俄乌冲突导致整个欧洲的重心完全倒向东线的情况下，法国乃至欧盟的印太战略将很难成为其对外政策的重点。
姚乐：欧盟成员国中，只有法国在印太地区拥有海外领地，部署了永久性军事力量，欧盟在实施海外军事行动中难以在意愿层面凝聚共识，实际可投入的力量和资源也非常有限，其他欧盟成员国并不愿意替法国分担印太防务安全成本。
没有邀请中国，也未排除与中国合作机会
简军波：此次欧盟“印太”合作论坛没有邀请中国和美国，意味着欧盟试图通过实施独立的“印太”政策以维护它在国际关系中的自主地位，降低在全球产业链中的对华依赖，及在经贸与治理合作项目中推广欧洲价值观等。上述根本目的在于提升其战略自主。
尽管欧盟印太政策将中国排除在其“伙伴”之外，中国依然应该寻求与欧盟在该地区双边与多边合作。在欧盟“印太”战略文件中，没有完全排除与中国合作机会，它提到与中国在生物多样性和海洋科学研究等领域有合作可能。鉴于欧盟在较大程度上软化了该政策针对中国的地缘政治对抗与安全威慑——譬如此次欧盟“印太”合作论坛上，法国外长在接受采访时明言论坛不针对中国，欧中有很多沟通渠道，不一定要通过这次论坛，这反映欧盟“印太”政策的低军事化和弱反华色彩，这为中欧在“印太”地区寻求更多潜在合作提供了机会，尽管也应注意欧盟“印太”战略在整体上具有对华不利一面。
张骥：法国和欧盟的印太战略和美国的印太战略存在不同。美国的印太战略以地缘竞争为核心，主要指向遏制中国。法国和欧盟的印太战略尽管也有防范中国影响力迅速增长的战略层面，但同时非常强调“合作”与“治理”，应重视这种不同。
这次法国主导的“印太”合作论坛没有邀请中美参加，体现了不愿在中美之间明显的选边站队。这既是在某种程度上的“战略自主”的体现，也是一种战略无奈。当然，不宜夸大这种所谓“自主”，其总体上还是在西方联盟的框架之内。
中法、中欧在印太问题上有合作的可能性和合作空间。要充分重视法国、欧盟印太战略中的“合作”与“治理”层面，重视法国希望在海洋治理中发挥作用，拓展合作空间。特别是在印太区域新的秩序构建和规则形成的过程中，拓展中法、中欧的合作空间，共同倡导真正的多边主义，反对霸权和地缘竞争化。
张晓通：我们必须清醒地认识到，俄乌危机的爆发不可能阻止美国等西方国家挺进印太的步伐，中国海上地缘经济态势将更趋复杂。维系在印太的领导地位已经是拜登政府的既定战略，德国、法国和欧盟都推出了新的印太战略。作为海权国家，美国等西方国家重点利益还是在海上，这会让海上丝绸之路遭遇更加激烈的竞争。在此背景下，中国急需加强海上丝绸之路建设，加大资源投入，通过加强海上安全与合作，推动海洋合作安全新秩序的构建， 拉动海洋沿线国家经济发展。
“中欧观察”是复旦大学的欧洲研究学者的专栏，立足中国本位，聚焦中欧关系。