“两集中”供地有没有达到初衷？

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2022年1月18日，随着宁波第三批集中供地完成，2021年22城第三批集中供地全部结束，2021年22城集中供地终于落下帷幕。2021年是土地供应“两集中”的元年，也是地产行业经历前所未有的深刻调整的一年，在此背景下，无论是土地出让规则还是土地市场成交都发生了巨大的变化。

那么，站在2022年的初始，我们如何看待过去一年集中供地的市场表现，土地出让规则和市场成交变化的逻辑是什么？“两集中”供地是否达到了出台时设定的初衷？2022年集中供地会有怎样的变化和表现？本文将深度回顾2021年三批次集中供地的规则、企业、市场等各方面变化，并尝试回答以上问题。

01

国家出手定边界稳市场

地方政府灵活调整促成交

出让规则是土地公开招拍挂的游戏规则，三批次集中供地其经历了大幅调整，逐步走向规范化。我们认为，出让规则的变化的背后，是国家层面稳地价和促进土地市场平稳发展的决心，以及地方政府依据实际成交进行的灵活调整。

首先，为规范土拍秩序，落实降杠杆和稳地价，促进土地市场平稳健康发展，国家层面出手为买卖双方行为设定合理边界，一方面规范企业参与门槛和资金来源，另一方面规范地方政府土地定价的界限。

此前，由于土地出让活动的强地域性，在国家统一规定之外，各地出让规则主要由地方政府决定，第一批集中供地中，22城基本沿用此前规则，在企业高涨的参与热情下，很多城市出现了“马甲”横行、高溢价率、高配建或自持比例等现象，甚至出现了企业拿地即亏的怪象，这明显与稳地价的要求相悖，也不利于土地市场健康发展。

因此，自然资源部8月召开会议，提出四点要求，包括严格审查企业参拍资质和资金来源，单宗地块最高溢价率不超过15%，不得以竞配建等形式增加实际地价等，旨在进一步设定和明确土地买卖双方的行为边界，让双方回归理性，共同促进土地市场平稳健康发展。此后，各城纷纷响应，大幅度调整出让规则，“限地价+摇号”取代“限地价+竞配建”成为主要竞拍规则，单宗地块最高溢价率均在15%以下，“三限”成为标配（“三限”即限马甲、限参拍资质以及限资金来源）。

自然资源部8月会议精神事实上限定了主要和关键的规则条款，因此也奠定了出让规则的基本框架，地方政府能够调整的不多，集中于出让条件部分，例如保证金比例、出让金缴纳期限、地块配建要求及产业引进要求等。

事实上在第二批土地成交惨淡收尾后，地方政府确实尽可能调动可用手段提高企业参拍积极性，促进土地成交，从而保证地方财政收入。在第三批集中供地中，很多城市调低保证金比例，例如苏州取消50%的比例，将保证金比例统一调为30%，杭州重启了上限5000万的预约保证金制度；广州、苏州、合肥、宁波等放宽部分土地出让金支付期限；广州、合肥、成都等取消或者放松配建或产业引进要求；南京放松参拍资质、合作开发限制。值得注意的是，地方政府开始转变态度，注重与企业的沟通，例如宁波首次启用预申请制度，在了解完企业意愿后再进行正式公告，企业若拍得承诺地块，可获得出让金缴纳期限延长的优惠。

展望2022年集中供地的出让规则，一方面，基本的规则框架不太会改变，另一方面，地方政府为促进土地成交，会继续在保证金、土地金支付期限、配建要求等出让条件方面进行让步，注重与企业意愿的沟通。不过由于出让规则方面调整空间有限，地方政府会更多地从土地推出本身做文章，例如推出更多优质地块，调低土地起拍价等等。

02

规模民企撤退

引发竞争格局逆转

地方国资平台托底拿地存隐忧

回顾三批次集中供地，企业参与热情上演了“高-低-低”的巨大变化，究其原因，是下半年开始，拿地主力规模民企遭遇巨大现金流压力，投资意愿迅速收缩，从第二批集中供地起大部分规模民企集体不参与或弱参与。从拿地企业数量占比来看，民企占比几乎腰斩，从第一批的69%下降至第二批44%，并进一步下降至第三批的35%。

在大部分规模民企主动撤出的背景下，企业竞争格局发生颠覆性变化。第一批时企业纷纷进场，在价高者得的拍地模式下，上演“强者恒强”局面，头部企业拿地规模独大，民企占据半壁江山。而自第二批集中供地开始，大部分规模民企不再拿地或大幅降低拿地力度，央企则保持投资节奏，在第三批略有放缓，地方国资平台为保土地成交出来托底，也有一些有一定实力的地方国企瞄准机会主动出击，此外，地方中小民企也抓住拿地窗口进行投资。

在各方势力的不同表现下，竞争格局发生逆转，民企拿地规模大幅下降，占比从第一批的五成下降至第三批的两成，规模民企中龙湖集团保持着稳定的投资步伐和较强的投资力度，碧桂园坚守自身投资布局策略，也伺机在集中供地中以低成本获取优质土储，第二批、三批分别在广州、郑州有所斩获，2021年全年投资强度达25%以上，后续业绩增长仍有坚实保障；国企拿地规模快速上升，占比两成上升至六成，成为拿地主力，央企第二批拿地规模略有上升，第三批拿地规模有所下降。规模企业拿地规模占比大幅下降，其他企业成为拿地主力，至第三批集中供地占比已达六至七成。

总而言之，年内企业竞争格局的逆转，并不是企业竞争力实际发生变化，而是主力选手在强现金流压力下不得不退出竞争。企业竞争格局的这种变化，一方面确实打破了强者垄断的局面，让中小企业有机会入场，但显然这种调整并不可持续。另一方面，大规模地方国资平台被动拿地，从资源配置角度而言并非最优，同时托底拿地也带来更多隐忧。

第二批集中供地地方国资平台开始出动托底，并且由于第三批集中供地成交热度仍在下行，因此六成城市国央企拿地比例仍在上行，结合央企拿地力度有所放缓，地方国资平台托底拿地的情况仍在加深。

大部分地方国资平台地产开发资质、经验较弱，因此其开发意愿以及开发能力都存疑。若其有意转让，在当前形势下恐不顺利，这会造成自身资金积压或地方财政承压；若其有意开发，由于资质、经验不足，以及由此带来的银行信贷、供应商等的弱支持，开发效率也极有可能打折扣，从而影响一段时期内的新房供应。

03

热度演绎犹如“过山车”

优良基本面+可观利润空间

促杭州热度回升

在企业参与热情的巨大波动下，三批次集中供地的市场犹如坐上“过山车”，热度按照“热-冷-温”的顺序演绎。第一批集中供地大部分城市无流拍，成交有热度，整体一片热闹景象，但第二批集中供地骤然降温，绝大部分城市有流拍，成交热度迅速冷却，土地市场一度进入冰冻模式，第三批集中供地大部分城市流拍改善，但成交热度继续下行，土地市场仍未回暖。

虽然几乎所有城市都难逃热度下降，但城市分化依旧存在，上海、深圳热度一直相对更好，其中深圳在第二批集中供地中热度独树一帜，杭州在第三批集中供地中独领风骚。

在第三批集中供地中，杭州市场热度大幅上升，甚至能看到第一批集中供地热闹景象的影子，成为低迷冷淡氛围中的唯一亮点。究其原因，主要有以下几点：

1. 优质地块更多，主城区供应地块数量占比超过达到57%，远远高于前两批次的23%、29%，西湖小和山板块、拱墅桥西板块均有稀缺地块供应；

2. 土地起拍价下调，房价限价上调，利润空间肉眼可见上升；

3. 保证金门槛降低，企业资质门槛降低，保证金支付期限延长等种种配套优惠政策鼓励更多企业入场拿地。

总而言之，降低参与门槛，用优质的地块和实打实的利润空间吸引，即便大部分规模民企缺席，其他企业的积极性也会被调动起来，在各方势力的竞争下，市场热度便会明显回升，当然这与杭州市场素来优良的市场基本面让企业敢于拿地也有很大关系。因此，当我们去预判2022年具体城市集中供地的市场成交情况时，也尽可以从土地推出本身以及新房市场销售两方面着手。

04

“两集中”制度达成基本目标

稳预期、稳地价仍需从

平衡土地供需上发力

回顾完2021年三批次集中供地，我们不禁将视线拉回最初的起点，土地供应“两集中”的初衷是什么？2021年的实践又是否达到了这样的初衷？

依据2021年初自然资源部负责人的陈述，我们认为“两集中”供地的目的在于进行规范、充分的信息披露，在此基础上，配合实际供需关系的改善，稳定市场预期及稳地价。信息披露方面，集中供地确实达到了目标，形成了全面的、稳定的、规范的土地信息发布机制；同时，集中供地成为中央监测和管理地方土地市场的重要抓手，基于第一批集中供地的表现，自然资源部8月及时出台文件进行指导，文件精神也能够迅速在各城第二批集中供地中得到落实，大大提高了中央监管工作的效率。

而在稳预期和稳地价方面，一方面其真正实现根本上要靠土地实际供需关系的逐步平衡，“两集中”的制度设计只能起到配合作用。另一方面，就2021年集中供地的实际表现来看，其对于企业预期影响有限甚至产生消极作用，同时2021年地价貌似稳住的背后主要是土地需求端的大幅收缩，而不是供应端的制度设计或量的调整。

具体而言，在实际供需关系尚未有明显改善的情况下，少次多量的供地方式至少对于企业预期的影响有限，并且由于供地次数更少造成了第一批供地中部分企业非理性拿地。稳地价方面，第二批集中供地之后地价看似稳住了，对此集中供地的规则调整有一定程度贡献，但是行业现金流危机传导到投资端是主要原因。

总而言之，我们认为土地供应“两集中”制度设计已经达到了其基本的目的，且在此基础之上，中央能够更加有效监测和管理地方土地市场，8月会议提出的四点要求确实对稳地价有一定作用，因此其有望成为我国土地市场管理的基础制度。但就2021年的集中供地的实践而言，由于缺乏实际供需关系改善这一基础，其对企业预期甚至会产生消极作用，在稳地价方面也由于土地需求端成为主要影响因素而未能观察到其全部作用。

展望2022年，由于规模房企现金流危机阴云未散，我们认为土地需求端表现仍是制约土地市场成交的主要变量，集中供地的市场热度整体维持低迷，地价有望保持平稳，但由于其不是实际供需关系明显改善后的结果，因此效果终归不可持续，在行业调整完毕后，还是需要通过切实增加土地供应达到稳预期、稳地价的目的。

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