最高法判例：县级政府不具有拆除农村违章建筑的职责

☑裁判要点

案例一：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。在法律未规定区县级政府有拆除农村违章建筑职责的情况下，当事人提供的证据不能证明县级政府参与实施强制拆除行为，政府亦否认参与，街道办自认其组织实施强制拆除行为，故当事人针对县级政府实施强拆行为的起诉缺乏事实依据。

案例二：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，对于农村村民非法占用农用地建造住宅的，依法由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还土地及限期拆除房屋。当事人请求判令县级政府依法履行拆除建筑物的职责，无事实与法律依据。

☑裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申2845号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴利法，男，1958年5月2日出生，汉族，住浙江省杭州市滨江区。

委托诉讼代理人：任战敏，北京冠领律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省杭州市滨江区人民政府。住所地：浙江省杭州市滨江区江南大道100号。

法定代表人：李志龙，该区人民政府区长。

被申请人（一审被告）：浙江省杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处。住所地：浙江省杭州市滨江区浦沿街道东冠路501号。

法定代表人：汪栾，该街道办事处主任。

被申请人（一审被告）：浙江省杭州市滨江区城市管理行政执法局。住所地：浙江省杭州市滨江区彩虹大厦。

法定代表人：应国洪，该局局长。

再审申请人吴利法诉浙江省杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）、滨江区人民政府浦沿街道办事处（以下简称浦沿街道办）、滨江区城市管理行政执法局（以下简称滨江城管局）房屋行政强制一案，杭州市中级人民法院于2018年9月13日作出（2018）浙01行初194号行政裁定：驳回吴利法对滨江区政府的起诉。吴利法不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年12月13日作出(2018)浙行终1381号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。吴利法仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

吴利法向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法提审或者指令下级法院再审。主要事实和理由为：1.本案性质系非法征收行为，并非拆违，一、二审裁定对于案件性质认定存在重大错误。2.滨江区政府系征迁项目的法定组织实施单位，依法应对非法征收行为负责，主体适格。3.吴利法的房屋不存在任何超面积部分，属于合法建筑。

本院认为：本案的核心问题是被告是否适格以及一审法院裁判方式是否正确。本案中，吴利法因认为滨江区政府、浦沿街道办、滨江城管局共同强制拆除其房屋的行为违法而提起诉讼。从一审查明的事实看，案涉房屋位于浦沿街道新生村，浦沿街道办根据《农村私人建房用地呈报表》和案涉房屋的实际情况，认为案涉房屋属于违章建筑，进而依据《浙江省违法建筑处置规定》自行组织实施了强制拆除行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。在浦沿街道办自认其组织实施涉案强制拆除行为，法律未规定区县级政府有拆除农村违章建筑职责的情况下，吴利法提供的证据不能证明滨江区政府参与实施强制拆除行为，滨江区政府亦否认参与，故一审法院认为吴利法针对滨江区政府的起诉缺乏事实依据并无不当。虽然部分被告不适格并不必然导致案件无法继续审理，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条的规定，提起诉讼还应当属于受诉人民法院管辖。本案中，初步证据显示只有浦沿街道办属于适格被告，根据《行政诉讼法》第十五条关于级别管辖的规定，本案不应由中级人民法院审理。严格而言，一审法院对于部分被告不适格的案件，在未经释明的情况下全案驳回起诉，并不符合《行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院”之规定，应当予以严肃指正。但鉴于一审法院的处理方式并未剥夺吴利法的诉权，吴利法可直接向有管辖区的基层法院起诉，故本案没有通过再审要求一审法院移送管辖的必要。需要强调的是，吴法利如以浦沿街道办为被告另行对案涉强制拆除行为提起诉讼，本案审理期间不计入起诉期限。

综上，吴利法的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人吴利法的再审申请。

二〇一九年五月三十日

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申3145号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑玉坤，男，1954年11月8日出生，汉族，住福建省仙游县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省仙游县人民政府。住所地：福建省仙游县鲤城镇八二五大街5号。

法定代表人：吴国顺，该县人民政府县长。

一审第三人：陈**满，男，1962年8月30日出生，汉族，住福建省仙游县榜头镇光埔村加工厂13号。

再审申请人郑玉坤诉被申请人福建省仙游县人民政府（以下简称仙游县政府）不履行法定职责一案，福建省宁德市中级人民法院于2018年5月10日作出（2017）闽09行初195号行政裁定：驳回郑玉坤的起诉。郑玉坤不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2018年8月31日作出（2018）闽行终575号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。郑玉坤仍不服，在法定期限内向本院申请再审，本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

郑玉坤向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定、撤销福建省莆田市中级人民法院（2008）莆行再终字第1号行政判决、福建省高级人民法院（2013）闽行监字第13号通知书，依法再审或者发回重审。其申请再审的主要事实和理由为：一、1999年11月19日仙游县政府下属职能部门原仙游县土地管理局牵头对陈**满的违章建筑召开专题会议并作出《备忘录》，该《备忘录》明确认定陈**满违法抢占建房并超占37.29平方米，但仙游县政府及其职能部门至今未对陈**满超占的37.29平方米违法建筑进行拆除。2000年11月11日，仙游县政府作出仙政[2000]土95号批复，同意陈**满建房，莆田市中级人民法院作出（2001）莆行终字第75号行政判决，判决撤销一审判决和仙游县政府的上述批复。2007年12月21日，莆田市中级人民法院违法启动再审程序，作出（2008）莆行再终字第1号行政判决。二、莆田市中级人民法院作出（2007）莆行监字第40号行政裁定及（2008）莆行再终字第1号行政判决违反法定程序规定，认定事实错误、适用法律错误，福建省高级人民法院作出的（2013）闽行监字第13号不予再审立案通知书认定事实错误，应予撤销。三、福建省宁德市中级人民法院作出的（2017）闽09行初195号行政裁定与福建省高级人民法院作出的（2018）闽行终575号行政裁定自相矛盾，且认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。

本院认为：本案中，郑玉坤一审时的诉讼请求为“确认仙游县政府未履行拆除陈**满超占37.29平方米面积建筑物的不作为违法，并判令仙游县政府依法履行拆除陈**满超占37.29平方米面积建筑物的法定职责”。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，对于农村村民非法占用土地建造住宅的，依法由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还土地及限期拆除房屋。首先,依照上述法律规定，郑玉坤请求确认仙游县政府未履行拆除陈**满非法占地建设行为的职责违法，并判令仙游县政府依法履行拆除建筑物的职责，无事实与法律依据，依法不应予支持，其可就有关问题依法向所在地土地管理部门请求处理。其次，1999年11月19日仙游县政府下属职能部门仙游县土地管理局牵头有关部门对郑玉坤、陈**满的建房用地纠纷召开专题会议并作出《备忘录》，也并未确定由仙游县政府进行拆除；再次，已经发生法律效力的福建省莆田市中级人民法院（2009）莆民终字第531号民事判决，确认陈**满建房并未侵害郑玉坤的土地承包经营权。因此，一审裁定驳回郑玉坤的起诉，二审裁定驳回上诉，维持原裁定，并无不当。

另外，郑玉坤再审请求撤销福建省莆田市中级人民法院（2008）莆行再终字第1号行政判决、福建省高级人民法院（2013）闽行监字第13号通知书，已超出一审原诉求，不属本案审查范围。

综上，郑玉坤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人郑玉坤的再审申请。

二〇一九年六月二十七日

注：关于判例二，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。修订后的《土地管理法》于2020年1月1日起实施。修订后的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。因此，对于农村村民非法占用土地建住宅的，依法由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令退还土地及限期拆除房屋。但要求县级人民政府履行拆除相关建筑物的职责依然无事实与法律依据。

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