公共空间治理，如何重塑城市活力？

提起一座城市的活力中心，我们不约而同的会想到广场、公园、街区等公共空间。

对于大众来说，公共空间是城市的魅力所在；对于城市治理来说，这些空间则是管理的难点，也是被戏称为「一管就死，一放就乱」的焦点区域。

▼ 时代广场是纽约的活力中心之一，但周边的街巷却一直是治理的难点

因此，很多城市陆续颁布了治理公共空间的规范、法规。

如《北京市西城区街区公共空间管理办法（试行）》《黄浦滨江公共空间综合管理办法（试行）》等等。

▼ 上海黄浦滨江的公共空间

放眼全球，那些更早步入城市化进程的大都市，已经历了数次公共空间治理的阵痛期。

在治理过程中，这些城市逐渐发现介于公共与私有之间的「模糊地带」，才是触发众多社会不良问题的重点，才是治理的攻坚区域。

▼ 公私之间的「模糊地带」

这也就意味着公共空间的管理难点，不在公，不在私，而在「公私之间」。

我们也看到，众多城市在出台管理公共空间规范、法规的基础之上，探索了对模糊地带的整合治理，形成了一些较为有效的管理模式。

如美国激发城市中心活力的POPS模式；英国打造消费中心的BID模式等等。

▼ 采用POPS模式的明尼阿波利斯将企业建设的连廊，转化成为公众广泛使用的公共空间

虽然这些模式的机制有所不同，但目标却高度一致——通过调整公、私之间的「制约与平衡」，实现空间的可持续活力。

本文将通过美国、英国、日本的三种公共空间管理模式，了解这些机制是如何管理公共空间，如何影响城市空间设计，又是如何激发城市活力的。

01

美国POPS模式

私有空间公共化

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POPS模式（Privately Owned Public Space）始于1960年代的美国，是全球采用最多的城市空间管理模式之一。

该模式的核心是通过容积率奖励等方式，鼓励私有空间公共化，实现公、私空间管理的制约与平衡。

▼ POPS模式的容积率奖励示意

当然，加入POPS模式的私有土地，并不意味着公共化之后可以做「甩手掌柜」。这些空间所有者需要继续履行维护运营义务，一旦违反协议，监管机构将会对其处罚并监督整改，甚至会没收此前奖励的建筑面积所获得的收入。

▼ 明尼阿波利斯私有土地公共化的区域仍有建设企业运营

例如2016年纽约特朗普大厦违规占用POPS空间，将竞选商品柜放置在公共空间中，被处罚后，在管理机构监督下空间恢复公共性。

▼ 恢复公共功能后的纽约特朗普大厦「私有空间」（来源：Wikipedia）

POPS模式经历三个阶段发展后，逐步完善：初期的宽松阶段，中期的严控阶段，现在的监督阶段。

①. 宽松阶段

初期管理较为粗狂。私有空间公共化的类型，从早期的广场、骑廊两类，逐渐扩展到跨街区骑廊、风雨步行空间、内部广场、住宅广场等12类。

虽然众多的空间在转化后并不成功，但为此后的细化管理积累了经验。

▼ 宽松阶段的代表项目——芝加哥联邦中心广场

②. 严控阶段

修订空间奖励标准，重点解决前期空间品质参差不齐的问题。如公共化的私有空间要符合可达性、开放性、安全感、社交性、景观化等城市设计要求。

总之，只有不低于公有空间建设标准的私属空间，才能得到容积率奖励。

▼ 明尼阿波利斯符合城市设计要求的公共化的私有区域

③. 监督阶段

进入发展平稳期，重点通过社会资源共同监督、共同参与推动私有空间的持续运营。

如纽约最新的区划条例修编规定，私人业主必须按照规定设立信息标牌，以保证公众对该处空间进行监督。

▼ 纽约佩斯广场的公示监管信息牌（来源：flrck）

POPS模式对城市设计、活力塑造方面有那些影响呢？

我们通过纽约花旗集团中心的案例，展开更为详尽的了解。

纽约花旗集团中心

纽约市作为最早发展POPS模式的城市之一，到2018年为止，已有354座建筑物使用该模式，为城市贡献了近35.3公顷的公共空间。

花旗集团中心是其中最有代表性的项目。

▼ 纽约花旗集团中心

花旗集团中心共建设了四类公共空间：广场（含人行道拓展区）、户外广场、跨街区骑廊、风雨步行空间（含建筑中庭）。根据容积率奖励政策，花旗集团中心获得了16.7%的额外建筑面积。

▼ 纽约花旗集团中心公共空间

花旗集团中心是如何执行POPS模式的呢？

①. 共享广场空间

花旗集团中心将原本私有的下沉广场，改为市民交流休憩场所。广场为市民提供19张固定的桌子和76把可移动的座椅，全天对外开放。

广场也是区域的交通枢纽：南侧与地铁站连通，北侧是圣彼得教堂的地下入口，东侧是花旗集团中心大楼入口，而西侧是一家便利店。

▼ 花旗集团中心下沉广场的枢纽作用

广场还是区域的文化中心。如在夏季的几个月里，每个星期四，露天广场上都会为中城社区举办一系列免费的爵士音乐会；五月则是来自地区学院和表演艺术高中的乐团在此演出。

②. 共享步行廊道

大厦内部有6个入口，其中3个可直达建筑外围的街道，人们可以穿越中庭到达城市其它空间。大厦的中庭配置了56张桌子和144个座位，廊道周边则设置各类便民性的商业功能，使建筑室内空间公共化。

▼ 花旗集团中心公共化的中庭（来源：Wikipedia）

花旗集团中心通过POPS所获得的奖励面积，使建筑能够突破区划条例规定的高度，成为纽约当时第五高的大厦，从而「闪耀」天际线。

02

英国BID模式

打造消费中心城市

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英国BID模式（Business Improvement District），即建立商业促进区。主要针对发展成熟的街区进行商业化提升，从而调和「寸土寸金」所导致的公、私双方的利益冲突。

▼ BID模式特点

英国并非BID模式的发源地(1970年，多伦多第一个使用)，却是该模式应用最为成功的地区之一，并发展出更为有效的「共同参与、共同出资、共同决策 、共同获益」策略。

▼ 利物浦老城区借助BID模式获得复苏

▼ 加的夫老城区BID模式促进了「新旧融合」

英国BID模式由非营利组织运营，运行资金主要来自政府的税收、拨款等，组织成员则由业主、企业、政府官员组成。

BID模式为了保持「与时俱进」，匹配时代发展需求，自2003年通过地方政府法案（Local Government Act 2003）后，运营规范会每五年更新一次。

▼ BID模式架构

英国采用BID模式最有成效的城市当属伦敦。

据《2016年英国BID调查统计数据报告》统计显示，大伦敦的BID商业促进区已达到58个。

▼ 大伦敦范围内的BID项目分布示意

▼ 伦敦市区BID项目分布示意

伦敦对BID模式提升商业区步行系统的作用尤为关注，这不只是为增加城市步行系统的舒适性，更是为了将伦敦塑造成——国际消费中心城市。

▼ 伦敦摄政街的商业复苏，BID模式功不可没

BID模式具体是怎样推动伦敦驶向消费中心城市的呢？

我们通过英国首个BID项目——金斯顿商业促进区，一探究竟。

伦敦金斯顿商业促进区

位于大伦敦西南部的金斯顿区，于1989年开始推行商业步行化改造，一度成为英国最大的零售中心之一，每年接待1800万游客。

▼ 伦敦金斯顿商业促进区俯瞰

但在伦敦《内城地区法》的持续作用下，伦敦老城区开始了大规模的商业化改造。而金斯顿的公共空间发展中也出现了管理混乱的局面，其商业吸引力一路下滑至第17位，区域发展前景黯淡。

▼ 管理混乱让金斯顿的人气下滑（来源：flickr）

2005年，金斯顿引入BID模式，在老城中心建立金斯顿商业促进区，提升区域商业地位。

金斯顿商业促进区汇集了750多家当地企业和组织，以公共管理、环境品质为切入点，促进区域复苏。

针对公共空间管理具体包括：

①. 24小时广场空间

空间保持开放性成为各类节庆活动、商业体验的承载地。通过夜间照明设计，发展夜经济。

▼ 金斯顿集市广场提供开敞的活动空间（来源：flickr）

②. 特色集市空间

各类集市曾是金斯顿区域特色之一，通过将这些集市化零为整的安置在公共空间内，形成区域特色。

如历史集市广场设有29个富有设计感的永久性摊位，包括花店、鱼贩、菜贩、美食等，是区域内充满人气的活力中心。

▼ 历史集市广场内的永久性集市（来源：flickr）

③. 步行空间分级

步行道路分级管理。

重点级街道沿线，通过设计提升步行环境品质，进而促进商业交易。

▼ 金斯顿BID步行道路分级示意

▼ 针对不同等级的街道，采用不同的品质提升策略（来源：flickr）

此外，商业促进区内以联合巡逻队形式，提升街区的治安环境；通过从政府到企业的宣传推广组合，提升民众对街区环境的共同维护。

▼ BID模式对街道的部分作用

金斯顿BID模式以企业、商家、政府共同维系的步行友好空间，共同运营的活动空间，以及整体包装营销，再次成为英国消费中心城市的代表。

03

日本官民连携模式

城市中心再生的催化剂

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日本在高速城市化后，人口、资源的高度聚集，造成了城市中心建筑密度持续升高，而人均公园、绿地等公共空间不断走低的现象。

城市公共空间的缺失，带来了诸多城市病，也使一些城市失去吸引力，加速人口流失。

▼ 高密度的东京

2002年，日本颁布《都市再生特别措置法》，法案中提出通过官民连携模式，推动、管理公共空间的复兴，带动城市中心的再生。

官民连携模式类似于POPS模式与BID模式的融合，既有对私有空间公共化的容积率奖励，也有公共空间活力营造对区域的商业带动。

▼ 官民连携模式

「官民连携」模式在实际应用中，主要通过「扩大增量」「共享存量」两种途径实现。

①. 扩大空间增量

针对私有用地，通过政策条例的鼓励，扩大公共空间。如《综合设计制度》鼓励私人土地修建写字楼、商业、住宅时增加公共空间，会获得容积率形式的补偿。

扩大增量作用下，城市内诞生了一类专属用地——公开空地。

▼ 东京中城的公开空地

「公开空地」是指大型开发项目内的公共开放空间，这些空间必须具备空间非盈利化、空间非消极化、空间权属明确化的三大特点。

▼ 公开空地的三要素

东京新宿三井大厦55广场是第一个试水公开空地的项目，精心设计的开放空间成为市民休闲、交流、举办活动的场所。

同时，三井大厦55广场也突破地区的容积率限制，成为1970年代的东京第一高楼。

▼ 东京新宿三井大厦的公开空地，成为市民休憩场所

②. 共享公共空间存量

共享存量主要针对城市的道路、广场等公共空间进行挖掘再利用。

如《都市再生特别处置法》的修正法案中特别提出了「道路占用许可特例」，针对能够提升街区熙攘度、增强市民交流、提升市民便利度的「占路」行为，赋予特权。

▼ 道路占用许可特例准许的部分占用类型

如空心化严重的千叶市，在城市中心通过道路占用许可特例的方式推动中心城区再生：特别准许中心城区的沿街商铺，在规定时间内占用街道空间，设置露天餐饮、露天集市、露天表演等设施活动，城市中心区的人气得到提升。

▼ 通过道路占用许可特例激活城市活力（来源：flickr）

对于存量的挖掘，不仅限于街道，还会针对不同区域的特质进行区别化管理。如滨河带、活动线路等，都具有针对性的空间活用政策。

▼ 大板站前广场成为活动广场

东京对官民连携模式的应用最为积极，已有超过709个官民连携模式实践区。在为数众多的实践区之中，东京丸之内商务区可谓是官民连携模式的样板。

东京 丸之内商务区

丸之内是东京最早的商务区，同时，它也是东京昼夜人口差异最大的区域之一。

1990年代，丸之内启动了公共空间再生计划，希望通过公共空间改造，摆脱「夜间似鬼城」的区域形象。但改造后的空间对人气的拉动并不明显，直到引入官民连携模式，才有了质的改变。

▼ 丸之内商务区俯瞰

①. 适度让利，扩大增量

丸之内首先解决了公、私之间的空间权属模糊问题，并适度让利于私人空间。毕竟企业比主管机构，更善于兑现小空间的大价值。

如在丸之内仲大街的步行道加宽改造中，被压缩的车行道所有权属于千代田区，被加宽后的步行空间划拨给企业管理使用。

虽然道路的使用未发生实际变化，但扩大增量所带来的景观营造、休憩设施管理、底层商业的运营等，赋予了商务区对大众的吸引力。

▼ 丸之内仲大街改造后部分公共道路交于企业管理运营

此外，公共空间的改造采用了「城市客厅」的城市设计理念：仲大街两侧建筑始终保持着31米高的视觉通廊，实现整体上的统一；步行空间种植行道树，使四季富有变化；设置多种交往节点，提升街区空间可参与性。

▼ 丸之内仲大街改造的风貌及交流节点（来源：flickr）

公共空间舒适度的提升，为建筑临街面从商务到商业的转型，提供了必要条件。如重塑后的丸之内仲大街，集聚了64家商店和16家咖啡与休闲餐厅，为商务区注入了时尚活力。

▼ 丸之内仲大街改造后促进了商业氛围发展（来源：flickr）

②. 公绿私用，共享存量

针对激活公共空间活力持续问题，丸之内鼓励私人企业使用公共绿地举办活动，不断丰富步行空间的功能。

▼ 企业在公共空间举办的活动

例如在丸之内公共空间中 ，鼓励企业举办各类主题活动，设置能够代表企业文化的艺术雕塑，展现出企业文化的同时，让中央商务区的公共空间成为艺术空间。

▼ 道路两侧企业冠名的雕塑（来源：flickr）

▼ 在主轴大道设置「丸之内之牛」艺术雕塑项目（来源：flickr）

最终，丸之内通过「适度让利」和「公绿私用」，重新激发了商务区活力，扭转了区域形象，推动从CBD向CAZ转型。

04

制约与平衡，道同术异

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无论是强调私有空间公共化的POPS模式，打造消费中心城市的BID模式，还是城市中心再生的官民连携模式，不仅是对公共空间的管理，更是针对管理模糊地带的不同解法。

制约与平衡是这些模式不变的核心，因为有了制约才能使公与私协调发展，有了平衡才能为城市公共空间的活力找到永动机。

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