戴斯敏：“照料危机”下家政行业面临的机遇与挑战

IPP评论是华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

导读

在我国照料产业发展的过程中，既有经济结构转型、高龄少子化的人口形势以及政府引导扶持等利好因素，也面临着一系列挑战。家政市场整体呈现出“小、乱、散”的局面。在“照料危机”日益凸显的背景下，我们必须正视以家庭为单位的照顾体制的变化，重新思考照料劳动的价值，思考在照料的社会安排中，国家、社会、企业和家庭应该如何担负起责任。

图源 新华社

★ 作者：戴斯敏，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

日益凸显的“照料危机”

近年来， “照料危机”在中国越来越成为一个显性问题。从“空巢老人”、留守儿童到丧偶式育儿、隔代抚养、雇主-家政工矛盾，这些与照料有关的问题时时引起社会的热议。一些宏观问题背后，也与照料有关，比如，对于低迷的生育意愿，多个调查均显示出担忧照料负担是很多家庭不愿意多生的原因之一。

中国是在较短时间内迅速滑向老龄化和少子化，继而面临“照顾赤字”危机的国家，突出表现在照料需求旺盛而供给不足上。从需求端来看，一方面，在人均寿命延长、迅速老龄化下，照料需求不断攀升。

七普数据显示，目前中国有60岁以上的老人2.64亿，占总人口的比例为18.7%；国家卫生健康委公布的数据显示，我国失能老人约有4000万人，78%的老年人至少患有一种慢性病[1]，“长寿不健康”问题加剧了照料负担。

另一方面，虽然少子化是大趋势，但是养育负担却在不断加重，家庭对育儿提出了更高的标准和专业化的需求。随着中国家庭结构转变为如今以“4+2+1”结构（四位老年人+两位中年人+一个孩子）为主流，2020年的总抚养比更是高达45.88%，中年人面临着沉重的照料压力。

从供给端来看，在市场化改革过程中，抚幼、教育、养老等社会再生产职能被重新视为私人领域的事务退还家庭；然而，由于家庭规模小型化、迁移与居住的分离化、较高的工作强度，基于家庭主义架构的家庭成员或亲属之间的照料和支持越来越难以维持。与此同时，公共服务供给不足、市场化照料服务不规范，照料供给面临巨大挑战。

照料危机作为一个全球性问题，各国也先后给出了不同的应对策略。这些对策大体可以分为公共化选项和市场化选项两种。所谓公共化选项，例如在北欧诸国，公共部门将育儿、养老看护作为一种社会服务提供给国民。市场化选项即“市场转包”。

实现这种方式的前提是处于贫富差距较大的社会或者移民社会中。而另外一种“代际转包”，被称为“亚洲型解决方式”，也就是由亲属，特别是祖父母来承担育儿。这种方法无法解决养老看护的问题[2]。在中国，这三种解决方式并存，同时随着时期、阶层、地区的不同会衍生多样化的组合选择。

家政产业发展的政策红利

在上述背景下，市场化的照料在应对城镇家庭照料负担方面发挥着日益重要的作用，居家养老、育婴育幼、烹饪保洁、康复护理等家政服务需求呈现刚性增长。

近年来，我国为推动家政服务业向规范化发展采取了一系列的措施。2010年9月国务院办公厅发布了《关于发展家庭服务业的指导意见》；2017年9月，商务部大力实施“百城万村”家政扶贫，出台了就业、创业、培训、保险、金融、信用建设等支持政策。截至2020年底，累计吸纳85万贫困地区劳动力从事家政服务，取得积极成效[3]。

今年10月，为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，商务部等14部门联合印发《家政兴农行动计划（2021-2025年）》，提出7项22条工作举措，旨在加强农村家政劳务输出。

从2011年起，为了给予非正式就业的家政工更全面的社会保护，国家大力提倡家政公司员工制，中央政府通过补贴企业社会保险的方式鼓励家政公司实行员工制。

2019年，国务院办公厅印发《关于促进家政服务业提质扩容的意见》，提出10项36条具体政策。 在此基础上，今年11月，国家发改委等15 部门联合印发《深化促进家政服务业提质扩容“领跑者”行动三年实施方案》，要求到2023年，每个“领跑者”城市培育3 家以上品牌化员工制家政企业，社区家政网点服务能力覆盖率达到90%以上，10%的家政从业人员接受过家政相关学历教育。

为响应此，日前，北京在全市范围内公开征集员工制家政服务企业，最终确定的员工制家政服务企业可以申请享受失业保险金返还、岗位补贴、社保补贴、免征增值税等政策。

在用“政府工程”等方式投入资金支持和促进家务服务公司的发展和家政工培训下，家政服务行业向品牌化、规范化、从业人员专业化发展，市场环境也进一步优化。

照料劳动的特殊性及其市场化发展困境

由于照料是一种“爱的劳动”，且大多在私人领域进行，这使得其市场化发展面临诸多“先天”困境。

首先，在经济效益方面，照料活动不太可能像其他经济活动一样在标准化的基础上实现规模化供给。增加人均照顾人数以提高照料服务生产效率的做法往往会导致照顾质量的下降。照料服务质量的保证也需要持续的时间和情感投入。

因此，照料服务的生产效率提升速度低于其他部门，其单位劳动成本增长快于劳动生产力增长，导致照料经济的发展更容易受到鲍莫尔“成本病”（Baumol's cost disease）制约，照料服务企业和消费者都将为此付出更高的成本[4]。

对家政企业来说，为弥补生产成本和维持利润而适时提高照料服务的价格是必然的，但这会影响照料服务的销售情况。对于消费者来说，由于家政照料工作难以量化，家政人员等所能够提供的照料服务质量无法在短时间内得到识别，雇主更难以评估照料价格的合理性。

其次，在质量控制方面。照料不仅仅是机械性劳动的提供，还包含了与被照料者建立关爱、信任等情感联系，是一个“爱、思考和行动”的过程。

在雇佣关系下，被照料者所得到的照料服务质量在一定程度上取决于照料提供者的“自我激励”和“情感投入”。但对关爱、温情、信任等的监控难以达成。

同时，家庭照料大多在私人领域进行和发生，较难受到公共机构的介入和监督。且针对于弱势的被照料者（如儿童、失能老人），被照料过程中受到侵害、虐待的现象时有发生，让家政行业遭遇信任危机。

我国家政行业现状及问题

在我国照料产业发展的过程中，既有经济结构转型、高龄少子化的人口形势以及政府引导扶持等利好因素，也面临着一系列挑战。家政市场整体呈现出“小、乱、散”的局面。传统观念中，做家政工作“又脏又累”，是低人一等的工作，愿意从事家政的人不多。

对于家政企业来说，存在招不到人、管理不规范等问题；对于家政服务人员来说，其作为劳动者的合法权益难以得到保障；对于消费者来说，找到“信得过”的、价格合理的家政服务仍然是一件让人头疼的事情。

1、市场化照料结构性供需失衡

近日，人社部发布了2021年第三季度缺工信息，“家政服务员”登上十大“最缺工职业榜单”，排名第六；商务部数据显示，该行业目前存在2000万人左右的缺口[5]。

由于传统上对家政行业的偏见，加之社会保障不健全，导致尽管近年来家政工作薪酬快速上涨，人们从事家政服务的意愿仍然不强，供给人数难以满足越来越旺盛的需求。

此外，大众对家政服务的需求质量不断提高，但实际的供给层次仍然偏低。当前，尽管有不少高校毕业生开始进入家政服务业，然而高端家政如高级管家等仍然面临“有价无市”的局面；而低端家政则竞争无序，质量参差不齐。

2019年对全国范围内家政专业毕业生跟踪调查的数据显示，毕业生初次对口就业率仅为9.02%，这部分专业对口的学生主要从事政服务业的管理[6]，具有专业技能的一线家政职业人才极度缺乏。

供需失衡还体现在家政服务供给的季节性短缺。商务部数据显示，我国家政服务从业人员约有90%的人员来自农村地区[7]，在春节、农忙时，大量从业者回家劳作、处理家庭事务等，加重了用工荒。

2、处于性别、城乡、 阶层三重劣势的照料劳动者

家政工作往往涉及性别、城乡、阶层等多重范畴交叉，从业者面临多重社会不平等。

一方面，在家政工人中，女性占比95%以上[8]，市场化的家政服务复制了父权制结构下照料的性别分工。照料仍然被认为是女性的天赋和本分，被视为琐碎的家庭事务，并被贴上“低技能”的标签。社会对照料劳动价值的一贯的轻视与低估，也转移为对家政工的轻视。

另一方面，家政行业的市场化发展可以从根本上视为一种照料资源的阶层转移以及城乡转移。国家为了缓解城镇家庭“照料荒”而将农村女性引向家政市场，实现了从国家福利保障转向市场化，并以“扶贫”、“解决农村剩余劳动力”等赋予这一举措以合理性。

与此同时，社会评价体系用“文化程度低”等的理由将农村女性归并于“低素质人群”。城市中像家政这类“无人问津”的劳动岗位成了对她们的“恩赐”。在这样的逻辑下，因其“低素质”“道德低下”“卫生不佳”，导致其家政服务容易出现 “服务质量低、事故频发”等问题。

个别家政工的越轨行为（如虐待婴儿和老人）延伸到整个职业群体，家政工被塑造为具有“道德缺陷”的流动人口。加之潜意识里“顾客是上帝”的消费主义思维，导致了一些雇主在处理与家政女工的关系时，等级意识抬头，不尊重、歧视家政从业者的言行并不少见。

这种照料资源的阶层和城乡转包，也加重了农村整体性的照料缺失。尽管整个流动人口群体都面临着“拆分式家庭”的问题，但对于家政工，这一问题更加严重，因为家政服务工作时间的连续性和工作空间的私密性使得她们更难以兼顾家庭。

3、缺乏劳动保障

家政服务活动主要涉及三方法律关系主体——家政服务企业、家政服务人员和雇主。当前家政服务人员的“接单”形式多样，但以“单干”为主[9]。

自己接单意味着不用支付中介费，也不必和企业分成，劳动所得全部转化为收入。然而，在这种雇佣制下，一旦出现纠纷，雇主和家政工双方的权益都难以得到保障。“编外”家政工的身份，也让她们不能享受带薪病假，没有医疗、工伤、失业等社会保险。

在非“单干”部分，我国当前的家政企业以中介型为主。员工制企业由于运营成本较高，发展相对迟缓；处于快速上升期的家政O2O企业由于发展过快导致人员管理混乱、服务标准不统一、客户满意度低、员工保障体系不完善等问题。

在这样的主流雇佣模式下，家政工大部分处于缺乏劳动保障的状态。北京师范大学课题组的调查报告显示，北京和济南两地分别仅有1.6%和0.4%的家政工签订了受劳动法保护的正式劳动合同[10]。

大部分受雇于中介型和O2O企业的从业者仅签订了劳务合同，一旦发生劳动纠纷，在维护自身权益时，往往处于极度弱势的处境。在劳务关系中，工伤问题也常被三方协议刻意规避。家政工们往往看病、养老都得回老家。

4、劳动权益受损

当前我国家政工面临多方面的劳动权益受损。首先，由于被照顾者身体状况及其需求的不可预测，使得照料工作难以在空间和时间上标准化，往往造成高强度的工作投入，及休息、休假时间被剥夺。

北京师范大学课题组的调查报告显示，28.1%的北京家政工不能保证每周休息一天，20.3%法定节假日不享受休假，有超过四成的家政工公休日加班报酬与平时一样。八成以上的北京家政工住在雇主家，日均工作时长超过13小时。由于工作时间长、工作和私人生活边界模糊，在工作环境中的情感压力难以得到释放。

调查数据表明，北京、济南受访的住家家政工抑郁比例分别为17.3%和8.9%，显著高于非住家家政工。

同时，不平等的雇佣关系以及“后台工作”（back-room jobs）的隐蔽性，家政工劳动安全卫生保护权利容易受到侵犯，使家政女工身心健康状况堪忧。例如言语辱骂、身体虐待、性骚扰等。

11.8%的北京家政工自报过去一年曾受到雇主或其家人的辱骂或恐吓。4.1%的北京家政工报告过去一年曾受到雇主或其家人的性骚扰，而当被问及自己认识的家政工中是否曾经历过雇主或其家人的性骚扰时，这一比例增加至30.8%。此外，44.8%的北京家政工感到“从事家政工作受到歧视”[11]。

在“顾客是上帝”“外人是家庭威胁”的双重认知逻辑下，雇主会仔细询问、检查、确认家政工的身体健康状况，而家政工却往往不能够用同样的方式来了解雇主家庭与疫情或传染性疾病相关的信息[12]，信息不对称增加了从业者的健康风险。

发展家政服务行业的几点建议

“照料危机”下，我们必须正视以家庭为单位的照顾体制的变化，重新思考照料劳动的价值，思考在照料的社会安排中，国家、社会、企业和家庭应该如何担负起责任。

1、 确保政策落地见效，加快建立国家层面的职业标准

近年来国家先后出台了多项扶持家政行业发展的政策措施，但由于地方上没有明确的主管部门，目前发改、商务、人社、工会、妇联等多个部门对于家政行业都有管理，多头管理却没有职能整合，既不利于政策落地，也容易造成行业混乱。

由于缺乏国家层面统一的职业标准、培训规范、资质考核制度，证书颁发机构也鱼龙混杂。有不同部门认可的从业资格证或不同部门组织培训的结业证书，也有家政服务机构自行颁发的“月嫂服务证”等，这其中不乏一些“投机取巧”的非专业机构，打着“无任何学历要求，学成后颁发**证书”等招牌招揽学员，严重影响家政服务业的规范化运作。

同时，家政从业人员的评级也缺乏统一的标准及名称。如目前的 “星级阿姨”主要根据从业者的工作经验和客户的反馈自行评级。评级结果与薪资挂钩，但与专业能力不一定相符合。

虽然，各地相继制定了地方性服务规范，然而，由于等级标准及名称的不统一，不便于家政服从业者跨省执业，难以享受相关政策福利；消费者也难以辨别不同“星级”的“含金量”。

应该加快建立统一的针对家政行业各细分类别的职业技能和薪酬等级标准，建立相关的人才培养、薪酬待遇、职业准入和晋升体系，以提升家政服务人员职业归属感和认同感，减少人才流失。

2、积极介入照料公共服务供给

由于照料劳动的特殊性及其市场化发展困境，为应对“照料危机”，政府在家政服务中承担更多的公共供给和公共补贴成为必须。如通过提供带薪照料假期、照料公共设施与服务以及照料家庭补贴等多样化和灵活的政策措施，既切实分担家庭照料成本，又能扩展家庭购买市场照料服务的可行能力。在此过程中，应明确用人单位的责任并推动形成企业制度安排。

同时要转变过去把专项发展资金绝大部分用于扶持龙头企业的政策，将一定的资金下放给承担社区养老、便民服务的家政公司，及具有创新示范作用的中小型家政公司等。针对不同的家政服务内容进行不同的公共政策支持。

3、切实保障家政从业者的劳动权益

要确保家政从业者“留得住”“干得好”，既要提升其的职业技能，更要维护好其合法权益。一方面要加快家政立法，将有关家政的一般规定、家政服务合同、工资、居住与劳动环境安全卫生、职业培训、保险、纠纷解决方式、法律责任等等内容涵括在内，制定和实施家政工法定工作时间、至少每周一天带薪假的规定等。

政府大力支持员工制家政企业发展的同时，还要将劳动的权益保障延伸到以各种渠道就业的非正规就业者。研究推进家政领域灵活就业人员职业伤害权益保障工作，同时完善公益诉讼、降低维权成本。根据家政工群体的特殊性，适当降低家政企业为家政工缴纳社会保险的门槛和标准。

从制度上探索提供利于流动妇女就业的社会服务，如补贴流动儿童托幼服务，解决流动儿童在流入地的入学问题，提高相应的社会保障水平；为外出务工人员子女提供情感陪护、人文关怀等服务。

4、 推动社会对照料劳动价值的认可

目前普遍存在的家政工作是“低人一等的伺候人的工作”“女人都会做”的性别刻板印象和传统观念，不仅带来了对女性家政工的污名化和照料劳动的贬值，而且会加重家政行业的“用工荒”。

目前迫切需要提升对女性主要承担的照料劳动价值的社会认可。同时要加强对消费者的引导和教育。消费者和服务者只是供需关系，不该有所谓的地位高低之分。雇主在享有权利的同时，也有尊重和善待家政从业人员的责任与义务。

参考文献：

[1] 新华社. 面对2.64亿人，中国守护最美“夕阳红”——“十三五”时期积极应对人口老龄化工作综述[EB/OL].[2021-10-13]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/13/content_5642333.htm

[2]上野千鹤子. 父权制与资本主义[M].浙江大学出版社, 2020.

[3]于佳欣. 当家政服务遇上乡村振兴[N]. 新华每日电讯,2021-10-11(005).DOI:10.28870/n.cnki.nxhmr.2021.007755.

[4]刘二鹏,张奇林, 韩天阔. 照料经济学研究进展[J]. 经济学动态, 2019(8):17.

[5]王珂. 让家政服务业更好助力乡村振兴[N]. 人民日报,2021-11-17(019).DOI:10.28655/n.cnki.nrmrb.2021.012065.

[6] 吉额翎家政服务产业研究院. 构建中国家政服务产业发展新生态：中国家政服务产业发展报告（2020）[M].北京: 中国劳动社会保障出版社,2020

[7]王珂. 让家政服务业更好助力乡村振兴[N]. 人民日报,2021-11-17(019).DOI:10.28655/n.cnki.nrmrb.2021.012065.

[8]佟新. 照料劳动与性别化的劳动政体[J]. 江苏社会科学, 2017(3):12.

[9]吉额翎家政服务产业研究院. 构建中国家政服务产业发展新生态：中国家政服务产业发展报告（2020）[M].北京: 中国劳动社会保障出版社,2020

[10]萨支红,张梦吉, 刘思琪,等. 家政工生存状况研究:基于北京,济南被访者驱动抽样调查[J]. 妇女研究论丛, 2020(4):17.

[11]同上。

[12]邢朝国."自己小心":信息不对称与照料劳动中的健康风险规避策略[J]. 社会学评论, 2021.

★ 本文系IPP独家稿件。

编辑：IPP传播

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。由华南理工大学校友莫道明先生捐资创建。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。

微信ID：IPP-REVIEW

国家高端智库

中国情怀 国际视野