贺雪峰:土地非农使用增值收益来自哪里

正是消灭了土地食利者，中国城市化才容易进入良性循环，中国现代化也才能够顺利进行，结果就是中国城乡人民的利益都获得了增加。

一

中央决定将更高比例农地非农使用增值收益用于“三农”事业，这无疑是正确的。有人说，当前之所以城乡发展不平衡，其中一个重要原因是城市占用农村的土地，人地财都从农村流入城市，农村当然穷，乡村当然就无法振兴。有人计算仅仅通过城市低价占用农村土地，就从农村无偿拿走数十万亿本来属于农村的资源，农村如何可能不穷呢！

应该说，中国城市化是在进入新世纪前后加速的。2000年中国城市化率才刚过36%，到2020年城市化率已超过60%。城市化必然是农民进城，农民进城又优先是农民中的强势群体尤其是青壮年进城。农民刚进城务工经商时，他们在城市获取收入，将城市收入再带回村庄，在家乡建新房，推高家乡的人情消费，结果就是农民进城了，大量从城市带回来的务工经商收入让农村变得更加繁荣。到了二十一世纪第一个十年以后，农民进城就不再将所获收入用于农村建房、消费，而开始在城市买房安居，农村出现了空心化，变得萧条起来。

人的城市化必然要有土地城市化，城市不断扩张，越来越多城郊农村土地被征收用于城市建设。征收农民的土地，按土地原有用途给予补偿，土地非农使用增值收益通过土地财政的形式主要用作城市基础设施建设，良好的城市基础设施不仅为城市市民提供良好的生活环境，更为城市生产提供了关键的基础设施，城市因此可以容纳更多生产力和人口，城市再扩张，更多土地财政用于建设城市基础设施，城市化进入良性循环。

这个过程中，有几点特别值得讨论：

第一，城市化的过程同时也就是农民进城的过程，农民中的青壮年进城，他们开始选择在城市安居，必然造成农村的空心化与萧条，这是农民自己的选择，且正因为越来越多农民进城，他们让渡出之前的农村获利机会，从而让留守农村的农民有了更多从农村农业获利的可能。所以，城市化虽然造成了农村的空心化和让农村变得萧条，农民利益却并没有受到损失。无论进城的农民还是留守农村的农民，他们的经济机会增加了，收入增加了，生产生活条件都变得更好了。

第二，城市扩张，征收农民土地是按土地原有用途给予补偿了的。实际上，征地给农民的补偿一般是远高于土地原有用途的，且征地还要拆迁，拆迁就要还建，农民往往可以获得至少一套城市住房和不算太少的补偿。甚至全国普遍出现了所谓的“征二代”、“拆二代”，被征收土地的农民利益并没有受到损失。全国城市建设征收土地面积相当有限，目前全国城市建设用地面积也才八千万亩，改革开放以来征收农民土地用于城市建设的也就不可能超过八千万亩，仅相当于全国农民承包地的不到二十分之一。就是说，最多只有5%的农民有幸成为“征二代”、“拆二代”，其他95%的农民家庭不可能盼来征地拆迁了。

由此可见，虽然城市从农村吸取了人地资源，城市化却并没有损害农民的利益，反来过倒是城市的聚集效应和规模经济产生出来巨额财富，让城乡都受益了。农村空心化并不等于农民利益受损。城郊农村土地被征收用作城市建设，也按土地原有用途给予了农民补偿，土地非农使用增值收益来自于城市二三产业发展的需要。没有城市二三产业对建设用地的需要，就不可能产生农地非农使用的增值收益。

二

当前学界和政策部门存在着一种强烈却错误的认识，就是似乎农民不应当进城，农村土地不能城市化，农村仍然要保留大量人口，农村不能空心化更不能萧条。这显然是开历史倒车，是不可能的事情。城市化是大势所趋，中国城市化率还太低了，城市化质量也还有待提高，未来一个时期，中国城市化还会在质与量两个方面继续进步。城市化率达到75%甚至更高，进城农民都可以在城市获得稳定就业和较高收入，从而可以在城市体面安居，才是中国城市化的完成状态。

有人说农村之所以空心化和变得萧条是城市吸取了农村人口与土地，其背后含义是农民因为城市化而变得更穷了，这也不是事实。城市化进程中，一部分农民进城了，他们在城市获得了稳定就业与较高收入，甚至在城市体面安居了。因为农民进城，留守农村的农民就有了更多从农村和农业中的获利机会，留守农民状况当然也改善了。

当然，一般来讲，进城农民都是各方面具有优势的农民，他们进城后，留守农村的多为相对弱势农民，这个弱势却并非城市化的结果，而是之前就存在的农民中的分层。没有任何理由限制农民中的强势群体进城，也没有任何理由非得让缺少进城机会的农民中的弱势群体进城，农民依靠自身资源条件，在城乡之间进行抉择，他们对自己的抉择负责，他们以最大勇气开启了中国最为宏大的城市化进程，农民（无论是进城还是留守）是中国城市化进程中的主力，是中国城市化进程中最为积极主动的力量。

三

当前学界和政策部门存在着的另外一个错误认识是，城市化靠农民土地才得以快速推进，因为城市占用了农民土地，损害了农民利益，就造成了农民的集体贫困。前面已经说过，城市建设占地面积很少，真正有征地拆迁机会的农民占全国农民的不到5%，且这5%的农户正是通过征地拆迁和城市二三产业发展，获得了远多于其余95%农民的利益。

也就是说，城市建设征收土地并没有损害任何农民的利益。征收农地都是按土地原有用途给予了补偿的，以及征收农地非农使用增值收益来自己城市发展本身，来自于城市二三产业对建设用地的需求，是城市经济将增值收益覆盖在被征收用作建设用地的农地上的，这个收益以土地财政形式主要用来建设城市基础设施，形成良性城市化，良性城市化又为进城农民提供了更多就业收入机会，这就是当前中国土地征收制度的优势。

有人以为城市征收农民土地为城市建设用地，其巨额增值收益分给农民的太少了，对农民不公平，认为这是当前农村贫困的根源，这种说法没有道理。前面说过，被征收土地的农民是城市化的受益者，即使增加被征地农民从土地非农使用增值收益中的分享比例，也只是让城郊一小部分农民变得更富，而不可能为缺少土地征收机会的农民带来利益（所谓财产性收入）。

反过来倒是，如果城郊农民可以获得更多农地非农使用的增值收益，成为土地食利者，城市基础建设就缺少土地财政的投入，国家就不得不用税收来建设城市基础设施，国家也就无力向广大的缺少土地被征收机会农民进行惠农财政转移支付。现在每年国家财政惠农财政转移超过2万亿，前提是税收没有用于城市基础设施建设。

四

有人说，无论如何，土地是农民的，城市征收农民土地，按土地原有用途补偿，农民无法分享土地非农使用增值收益，无法获得财产性收入，这说不过去。问题恰恰在于中国土地本来就不是农民的，中国是消灭了土地私有制的国家，农村土地属于集体所有，土地作为生产资源承包给农民，只能按原有用途使用。中国土地公有制是经过新民主主义革命和社会主义改造所确定下来的新中国的基本制度，这个基本制度消灭了土地私有制，也就同时消灭了土地食利者，也就消灭了利用土地特定位置来垄断获取土地非农使用增值收益的食利者。正是消灭了土地食利者，中国城市化才容易进入良性循环，中国现代化也才能够顺利进行，结果就是中国城乡人民的利益都获得了增加。

当前存在着的某些试图恢复土地食利者的诉求是错误的，甚至是反动的。虽然国家应当重视且确实越来越重视乡村，国家正在实施乡村振兴战略，向农村投入更多资源，国家向农村投入资源却不是也不应该通过恢复土地食利者的办法进行。片面提倡增加农民财产性收入也容易落入到话语陷阱中，因此应当警惕。

（作者系《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任；乡村发现转自：新乡土 微信公众号)

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