联邦明察局·56｜变成“蝾螈”的选区与扭曲的“美式民主”

瑞安·津凯

虽然离开华府时可谓灰头土脸，但津凯转而进入金融投资行业，在各种关系庇护下将生意做到了科索沃。不过，商场得意的津凯或许还是对其两年多的国会众议员生涯念念不忘，希望再次重操旧业。于是，2021年6月，津凯正式宣布他将再次出马代表共和党竞选蒙大拿州国会众议员。当然，津凯不会硬着头皮挤进蒙大拿州现有的唯一一个国会众议员席位的选举，而是要参选该州新增加的那个席位，但此时蒙大拿的新选区划分还远未完成。这就意味着，当津凯着急宣布参选时，他根本不知道自己的选区在哪里、选民是哪些人？不过他似乎相信共和党人会给他划出一个“安全选区”。
选区划分：不“讲究”，太“将就”
津凯指望的新选区，是2020年美国人口普查之后重新划分国会众议院选区的结果，也是蒙大拿州三十年来再次迎来双选区状态回归。但严格意义上讲，每十年进行的人口普查直接牵动的只是各州众议院席位数量的分类，而非选区划分本身。
根据美国联邦宪法第一条第二款的相关规定，众议院席位的数量要按照各州的人口比例分配，但各州人数指的是自由人总数和所有其他人口的五分之三，而人口的实际统计要在国会第一次会议三年内以及其后每十年内依照法律规定的方式进行。
这种规定直接带来了一些问题，比如所谓“五分之三”的表示显然是从根本上否认了非白人群体的平等权利，甚至所谓“未被征税”的印第安人连“五分之三”都算不上，这从根本上就是违背民主精神的。此外，“每十年”的规定后续具体落实为从1790年开始的每十年一次进行的人口普查。不过，值得注意的是，人口普查的定位毕竟是对经济与社会发展的考察，其统计出的各州人口数据是生活在美国的全部人口，包括具有投票权的公民以及不具备投票权的其他纳税人。
虽然在历史上的普查中也曾以不同形式增加过“是否公民”的问题，但至少从1950年开始就并未再直接提及。这就意味着，分配435位国会众议员席位到各州的依据并不完全是各州选民人口而是各州全部人口的比例。虽然这种错位的实际政治影响目前看未必“致命”，但这种错位的存在从本质上完全是一种民主过程的“将就”。
按照2020年人口普查数据，最新划分出的国会众议院选区平均人口规模大致为76万人，比前次人口普查后的73万人略有增长。在接下来的操作中，总人口除以435（席位数）得到的76万人的数字就变成了一个所谓“单位值”。按照一般做法，要先保障每个州都有一个席位，这样就先得从各州人口数量中扣除代表一个选区76万人的“单位值”，剩下的人口数再除以“单位值”，所得数字就是各州在“保底”的一个席位之外所能获得的众议院议席。
值得注意的是，各州人口很难是单位值即76万人的整数倍，于是就按照所谓四舍五入的方式来确定席位。这就意味着，虽然每个众议院选区人口的单位值是76万人，但全美435个国会众议院选区应该说没有一个选区是“标准”的76万人，甚至人口多的选区与人口少的选区差距极大。由于基于新人口普查的席位划分还未完成，仅以2010年人口普查之后的选举划分为例，全美人口最多的众议院选区就是蒙大拿州唯一的选区，其人口为106.8万人，而罗得岛州第二选区以52.9万人成为了人口最少的选区。两个极值之间差距将近一倍，但却都向华盛顿派出一个国会众议员。换言之，蒙大拿的选民“价值”只有罗得岛的一半，在代议制框架下所谓“一人一票”的民主原则显然被彻底扭曲了。
按照人口变化“分配”各州的国会众议员席位数量之后，获得不同数量席位的各州如何划分选区呢？值得注意的是，联邦宪法并没有要求目前这种单一席位的小选区，甚至都没有提到选区的说法。随后的1842年《席位重新分配法》和1929年《席位分配法》才基本确定了选区划分时所谓“紧凑”、“相连”等基本原则，直到1967年各州才基本上都接受了目前被视为“常态”的单一席位小选区方式。但由于各州层次政治力量在选区划分中的主导作用，所谓“紧凑”、“相连”等原则太过宽泛到毫无意义的地步，进而也就导致了大名鼎鼎的 “杰利蝾螈”（gerrymander）——出于政治目的不规则划分选区的乱象（编注：1812年，美国马萨诸塞州州长杰利[Elbridge Gerry]将选区划分成了类似蝾螈的奇怪形状，这种专为某方选举利益而设计的选区划分方式被称为“杰利蝾螈”）。
比如，在一个共和党占据州长和州议会的州内，其批准完成的选区划分方案一定是想方设法把尽可能多的民主党选民划分到有限几个乃至一个选区当中，或者尽可能将民主党选民以无法成气候的极小比例打散、分散到各个选区中，从而达到将民主党人当选概率最小化、共和党人当选概率最大化的政治目的。这种做法无疑就是在民主过程中做手脚，以政党私利彻底掩盖民意表达。
最为典型的例子，是2001年接替小布什出任得克萨斯州长的共和党人里克·佩里（Rick Perry）所推动实现的完全服务于共和党的不规则划分选区。2003年，德州州议会两院回到共和党多数控制之下，再加上共和党州长佩里，孤星州自1872年以来首次陷入了共和党全面主政的状态。在这种“大好形势”下，虽然2000年人口普查的选区重划已经结束，但佩里迫不及待地再次推进选区重划新方案，并在下次选举中实施，还得到了一个所谓“佩里蝾螈”（Perrymander）的称呼。其结果是，在2004年选举产生的第109届国会众议院中，得克萨斯州32个席位不变的情况下，共和党所控制的席位从16个增加到21个，民主党席位从16个降低到11个。
而第109届国会至今，共和党在得克萨斯州国会众议员代表团中的绝对主导地位得以维持并不断强化，在如今的第117届国会共和党以23席比12席占据绝对优势。至少，难以想象在2004年前后得克萨斯州的人口或选民结构会出现如此之大的变化，而选举出的两党议员数量变化之大，当然是党争操弄、扭曲民意、歪曲民主的必然结果。

2020年11月3日，蒙大拿波兹曼，选民参加美国大选投票。人民视觉 资料图

蒙大拿人民去哪儿了？
根据2020年人口普查的结果，得克萨斯州将增加两个席位（38席）；佛罗里达州（28席）、北卡罗来纳州（14席）、亚利桑那州（10席）、科罗拉多州（8席）、俄勒冈州（6席）和蒙大拿州（2席）各增加一个席位；而加利福尼亚州（52席）、纽约州（26席）、宾夕法尼亚州（17席）、伊利诺伊州（17席）、俄亥俄州（17席）、密歇根州（13席）和西弗吉尼亚州（2席）各减少了一个席位。从总体趋势上看，2020年的情况基本上延续了2010年展现出的新世纪以来的大趋势：中西部人口相对萎缩，南方沿海州以及落基山区各州人口相对增加。这些席位数量变化的各州当然要面对选区划分大改动的问题，但即便是席位数量不变的州，由于内部人口分布的变化，也要面临选区重划的问题。
截至12月3日，已经有25个州即一半州完成了选区重划，从总体上态势看的确对共和党稍显有利。当然，这种对共和党有利的判断并不能以上述各州席位增减来完全判断。的确，得克萨斯、佛罗里达的席位增加，大概是会对共和党有利，但一些民主党州席位的减少也未必意味着民主党席位的减少。比如已经批准了新方案的伊利诺伊，虽然总体上从18席减少到17席，但民主党占据优势的席位从11席增加到了13席，损失全部由共和党承担。又如，四个席位的艾奥瓦州虽然总体数量不变，但共和党的安全席位增至两席，摇摆席位从三席降为两席，从而减低了民主党胜出的可能性。
到底哪个党可能从中获益更多，可能需要全部50个州都批准各自新选区地图之后才能准确算出。目前，只能说因为23个州州长、州议会同属共和党，而民主党主导州长和州议会的州为16个，所以共和党在重划选区的过程中总体优势的倾向很大而已。当然，基于中期选举对总统所在党持续不利的历史经验以及目前民主党在国会两院极为微弱的优势地位，选区划分的影响可能是微乎其微的，更何况是强化而非逆转。
虽然州长与州议会的影响重大，但目前至少10个州也采取了设置独立委员会的方式来确定新方案，其中也包括拥有一个五人组成的“选区与重新分配委员会”的蒙大拿州在内。但从蒙大拿这个委员会的实际运作看，其中的所谓“独立”大概也只是党争的“幌子”。

共和党人批评称，民主党的方案是在蒙大拿内部划分出一个“小加州”，甚至开始将该计划的地图攻击为“蒙大尼福尼亚”（Montanifornia）。人民视觉 资料图

蒙大拿的选区与重新分配委员会由州议会两院两党各自提名的四位党派属性成员以及由州最高法院提名的蒙大拿大学法学教授梅琳·史密斯（Maylinn Smith）组成，并由史密斯出任主席。如此看似党派平衡的委员会，从10月19日提出并审议的第一个方案开始，就遭遇了州层次两党政治精英的两面夹击。民主党提出了从北到南、大概同蒙大拿州西部斜线边界平行的划分方式，将人口较多的海伦娜和利文斯通等城镇纳入，但需要分割卡利斯贝尔、哥伦布瀑布以及怀特菲什等县，从而确保在该州西部新划分出选区更有可能选举出民主党人。该方案很快在蒙大拿州议会中遭遇了共和党人的极大反对，其实原本州议会就不太赞同由一个独立委员会来划分选区。共和党人批评称，民主党的方案是在蒙大拿内部划分出一个“小加州”，甚至开始将该计划的地图攻击为“蒙大尼福尼亚”（Montanifornia）。
在其后近一个月的讨论中，委员会成员提出了13个不同的方案，蒙大拿州的两党也分别组织支持者集会、通过政治团体发表言论等各种方式向委员会施压。最终，委员会主席史密斯接受了一个所谓更具“竞争性”的版本，事实上就是允许西部新的选区基本上也具有共和党倾向。史密斯这样选择的理由是：这种方式仅仅会分割庞德拉一个县，而且与上个世纪90年代之前蒙大拿两个国会众议院选区时的划分基本一致。对史密斯而言，虽然共和党阵营也不认同她这个主席，但她在一个长期共和党相对主导的州政背景下强行支持划出一个民主党的“安全选区”也是难以想象的。于是，如果1992年之前类似的选区划分可以选举出民主党人，如今类似的划分对两党而言就是所谓“合理”的。
在史密斯及其委员会“刻舟求剑”式的维持“竞争性”的决定之下，等待了半年的津凯终于看到了自己要竞选、甚至自己将胜出的选区。也就是说，在不久的未来，将再次重返国会山的津凯与其说是蒙大拿新选区选民的选择，不如说是“史密斯们”的选择。“联邦明察局”是中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学美国研究中心秘书长刁大明的专栏，对“联邦”（United States，即美国）之事洞明察鉴之。