新一轮农信社改革是否要维持县域法人稳定？重庆农商行提供了案例

作者丨陈述 看懂经济专栏作家

近日，银保监会新闻发言人在国新办新闻发布会上表示，“（银保监会）支持各省（区）从自身实际出发，制定切实可行的农村信用社改革方案。据我了解的情况，目前绝大部分省份已经上报了深化农信改革的方案，我们想通过改革，能够切实让省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业。”并进一步表示，“可能再过两天，浙江省的改革方案就将正式落地。”但事实上，距上次新闻发布会（10月21日）已经一个多月，浙江省的改革方案仍未见诸于公众，这意味着有关改革方案仍在磋商和博弈之中。

农村信用社（如无特别说明，包括农信社、农商行、农合行）系统作为农村（县域）金融的主要参与者，其改革一直是我国金融改革的重要组成部分，长期以来，农村信用社改革的一个大前提是“维持县域法人地位稳定”。

但为何要“维持县域法人地位稳定”，其背后的政策考量是什么，在当下新一轮农信社改革的背景下，维持县域法人稳定的必要性是否还存在，如果要维持县域法人稳定，如何落实这一政策？在此轮改革当中，这一问题仍有讨论空间。我们采集了重庆农商行的部分数据，作为省级区域设立农商行（对应未保持县域法人地位的状态）的一个“自然实验”，来分析“维持县域法人地位稳定”的必要与否。

为何要“维持县域法人地位稳定”？

这一问题看似理所应当，但金融界和学术界的认识并非完全一致。

认为需要“维持县域法人地位稳定”的一方，主要基于县域的农村信用社法人，具有贴近县域、贴近“三农”的比较优势（姜丽明，2013），保持农村信用社县域法人地位的长期稳定，有利于优化金融资源配置，进一步探索完善与“三农”金融需求特点相匹配的商业模式，提升农村金融业务运作效率。农村信用社增强涉农金融服务功能的最终改革目标，也决定了需要保持农村信用社县域法人地位长期稳定（穆争社，2016），通过将农村信用社做强而不是做大，保持农村信用社小而强的特征，以更好发挥其比较优势和核心竞争力，充分实现其服务“三农”的改革目标。有报道显示（徐绍峰，2020），监管官员明确表示省级“超级农商银行”设立后，必然会削弱其支农支小、支持县域经济发展的力度，并强调，“我国现在不缺大银行，在本次信用社改革过程中，必须保持农村信用社、县级农商银行法人地位的稳定。”

认为“维持县域法人地位稳定”还有待深入讨论的一方认为，保持县域法人地位可能存在一定缺陷，如为地方政府干预经营提供可能性，机构抗风险能力弱，无法形成有效竞争力（晏国祥，2012）；更深层次看，农信社作为金融企业需要开展集约经营的“经营方式”，与农信社重点支持“三农”的“业务定位”，这两者并不矛盾，农信社的业务定位与机构层级并不是一回事，组建什么“层级”的农信社机构，要看经营发展的需要（商庆军，2013）。

总体看，在这一问题上各方虽有分歧，但有异议的表达并非主流，“维持县域法人地位稳定”事实上长期成为农信社改革的基础前提。鉴于当前农信社改革仍处于“省联社-县域法人”的体系下，设定这一前提主要还是基于理论的分析，如果没有“维持县域法人地位稳定”，是否会削弱农村和县域的金融服务能力？

基于上市银行的“自然实验”

上一轮农村信用社改革中，绝大多数省份都采用了“省联社-县域法人”的模式，但也有例外。北京、上海、天津、重庆四个直辖市采用了省级农商行单一法人的形式。与其他三个直辖市城市化程度高，区域内各县区发展差异相对较小不同，重庆虽然面积不大，只有8.24万平方公里，但辖38个区县（26区、8县、4自治县，2020年），区域内部城乡差异较大。重庆农商行2008年成立，2010年在香港H股主板上市，2019年10月在上海证券交易所主板挂牌上市，成为全国首家A+H股上市农商行。重庆农商行是上市银行，财务数据详实丰富，并且对自身县域业务占比多年坚持进行披露，是考量“县域法人地位稳定”这一改革基础的良好案例。我们截取了2009年以来，重庆农商行县域存贷款业务占比、涉农贷款投放情况，并将其与全国平均水平进行对比，以此进行对照分析。先看县域存贷款占比情况。数据显示，2009年至2021年6月末，重庆农商行县域存款占比总体变化不大，在66.3%（2014年）至70.2%（2021年6月）之间波动，2014年以来占比总体稳步上升。县域贷款占比则波动相对较大，最低为2017年的44.67%，最高同样为2021年6月末的51.39%，2009年以来，重庆农商行县域贷款占比经历了“提高-下降-提高”的过程。

图：2009年以来重庆农商行县域存款贷款占比情况

数据来源：重庆农商行历年年报及2021年中报。

注：按照重庆农商行年报注释，县域指重庆市除9个中心城区以外的地区，还包括该行控股的12家村镇银行和设立在外省的曲靖分行，以下均相同。重庆农商行县域存款占比显著高于贷款占比，这就导致县域和城区的存贷比存在较大差异。2010年以来重庆农商行城区存贷比始终保持在90%以上，2021年6月末达到121.0%的历史性高位；县域存贷比近年来虽也在上升，但2021年6月末仅有54.33%，城区和县域的存贷比之差达到2010年以来的最高值。

图：2009年以来重庆农商行县域和城区存贷比情况

数据来源：重庆农商行历年年报及2021年中报。

再看衡量支持县域和三农力度的涉农贷款情况，2017年以来，重庆农商行涉农贷款余额虽然持续增加，但增速并不乐观，不仅低于其自身各项贷款增速，也低于全国涉农贷款的平均增速。

图：2017年以来重庆农商行涉农贷款余额、同比增速

数据来源：重庆农商行历年年报及2021年中报，Wind，2021年6月末为较年初增速。

与县域贷款占比低位徘徊，涉农贷款增速较低相对照，重庆市县域地区经济占比总体提升，截至2021年6月末，重庆市县域经济占比为59.43%，重庆农商行县域贷款占比低于县域经济占比9.04个百分点。

图：2009年以来重庆农商行县域贷款占比与重庆县域经济占比

数据来源：重庆农商行历年年报及2021年中报，Wind，重庆2017年分县区GDP数据缺失。

综合以上数据，我们可以得出初步的观点，重庆农商行作为没有“维持县域法人地位稳定”的一个案例，其多年的发展表明：

——长期以来，县域作为资金供给方的情况没有明显改变；

——与县域经济占比所隐含的信贷需求相比，县域信贷的实际投放总体仍有差距；

——如果说上述两个情况全国其他地方也普遍存在，那么重庆农商行作为农字头的银行，涉农贷款增速长期低于自身各项贷款增速，且低于全国涉农贷款平均增速，似乎表明其在支持县域方面并不十分得力。

如何维持县域法人地位稳定？

管理部门在重庆农商行成立之初有过意见分歧。2008年设立重庆农商行时，银监会对重庆市政府提出的全市统一法人的方案表示支持。银监会认为，重庆市是统筹城乡综合配套改革试验区，组建重庆农村商业银行，既可壮大农村信用社的资本实力和经营实力，完善法人治理，又可保持各县区分支机构经营管理的灵活性，增强服务功能，更好推进城乡统筹发展。但人民银行却对此方案不完全认同，在中央各部委意见会签中提出：“对重庆市进一步深化农村信用社改革方案不提反对意见，持保留意见。”人民银行之所以提出保留意见，可能主要是考虑到重庆与其他直辖市的不同之处，以及对县域法人变为分支机构后带来的不利影响。从重庆农商行的例子看，人民银行的认知可能更深刻一些。当然，重庆农商行的案例，也不必然推导出必须要“维持县域法人地位稳定”，因为重庆农商行毕竟只是一个案例，其发展只是提供了一种可能性。另外，更客观一点，2018年以后，重庆农商行县域贷款占比及县域存贷款持续上升，表明近年来金融管理部门推动提升县域、三农信贷投放的各项措施起到了效果，但这些政策在维持县域法人地位的地方，与重庆是否有显著差异不得而知。即使在当下普遍存在的“省联社-县域法人”的体系中，作为改革对象的省联社，其存在的意义在不同地方也有不同表现。有研究表明（张正平，2020），省联社对信贷投放的干预扩大了农信机构的信贷规模、提升了涉农贷款和小微贷款投放水平，与此同时也降低了农信机构的盈利能力，在不同的地区经济发展水平和产业结构下，省联社干预对信贷规模、信贷投向和盈利能力的影响存在一定的异质性。这可能也是金融改革的复杂性所在。在这样的复杂性之下，因地制宜、因时而变可能是更稳妥的选择。未来对于省联社的改革，还需各省根据实际情况，因地制宜地选定省联社的具体改革路径，“一刀切”政策不是一个好的选择，统一法人、金融控股、服务公司、联合银行等都应在政策的考虑范畴之内。但无论采取何种路径，省联社改革都要保持与农信机构的改革方向相一致，坚持市场化、法治化、企业化的改革方向，在坚持提升三农、县域金融服务水平和质量的根本目标之下，去探索维持县域法人地位稳定的更多可能性。