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王丁楠:组阁协议对华尖锐并不意外,朔尔茨能否掌局还得打个问号

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【文/观察者网专栏作者 王丁楠】

当地时间11月24日下午,德国社民党、绿党和自民党就组成新的执政联盟达成一致,公布了170多页的组阁协议(以下简称协议)。本文依据协议文本和联邦部长职位分配,对德国新政府的内外政策做一些初步展望。

需要提前说明的是,组阁协议虽然是三党联合执政的纲领性文件,但不能完全等同于德国新政府的政策白皮书。协议的形成过程是:准备组阁的党派通过协商,确定未来四年的优先议题,然后派出代表参加以各议题为名设立的起草工作组。在文件起草过程中,各党将自身诉求写入文件。最终达成的组阁协议重在汇聚各方意见,只在个别问题上尝试调和不同立场,取得各方均能接受的表述方式。

正因如此,我们可以看到在阐述诸如应对气候变化等问题的章节中,组阁协议本身包含了自相矛盾的政策表述。此外,由于相关部委的技术官员并不参与文件起草,协议中的一些提法不可避免地与德国政府的既有立场存在偏差。

尽管我们不能将组阁协议等同于新政府的政策表述,但还是可以从中把握社民党、绿党和自民党各自的立场诉求,并结合联邦政府部长职位在三党间的分配,对新一届政府主要官员的政策取向和施政风格作简要预测。


当地时间11月24日,德国社民党(红)、绿党(绿)和自民党(黄)公布了三党达成的联合组阁协议。社民党总理候选人、现任副总理兼财长朔尔茨(左二)将出任新总理。图自澎湃影像

一、内政:可持续发展、数字化、教育科研、移民

新政府将内政重点放在可持续发展、数字化、教育科研,以及与之相关的基础设施建设、社会福利和劳动者权益保障上。

1. 可持续发展

可持续发展包括应对气候变化和加强其他领域的环境保护。绿党致力于在这些议题上扮演领导者角色,在组阁谈判中提出要获得在气候保护相关问题上的一票否决权,并成立一个新的联邦气候部。不过,这两项提议在社民党和自民党那里都碰了钉子。前者认可应对气变的紧迫性,但同时强调必须稳妥行事,将气候新政对民众生活、就业和低收入群体的负面影响降到最低。自民党原则上不赞同政府以行政约束的方式对市场主体施加影响,要求在关注气候问题的同时保障企业权益、能源供应和经济稳定运行——毕竟企业只有生存下去,才有能力投入新技术研发,推动自身绿色转型。

最终,三方为组阁达成了初步妥协:改组联邦经济部为经济与气候保护部,由绿党双主席之一的罗伯特·哈贝克 (Robert Habeck) 担任部长,同时兼任副总理职务。财政部长职位由自民党主席克里斯蒂安·林德纳 (Christian Lindner) 担任。与以往做法不同,本届政府副总理不再由财政部长兼任,以此展现新内阁对加强气候保护的决心。

改组后的经济与气候保护部将对标减排和可持续发展目标,修改现行的产业和能源政策,并在2022年底之前对照欧盟委员会的“减碳55”一揽子立法提案,拟定新的德国气候保护计划。后者的核心内容将包括:

• 重申默克尔政府提出的2045年实现碳中和目标,以气候标准约束交通、建筑、能源、节能、产业、农业等各领域政策标准制定; • 加强对电动车生产、自动驾驶研发和相关基础设施投入,实现到2030年德国全电动汽车保有量达1500万、建成100万个充电站的目标;呼应欧盟委员会的“减碳55”法案,宣布到2035年德国将只允许销售零排放汽车和货车; • 加强铁路、公共交通和共享出行投入,减少短途航班,尽早实现航空业净零排放; • 提高碳汇能力,发展可持续农业和循环经济,并将德国标准向欧盟推广; • 提高可再生能源占比,将煤电淘汰时间尽量提前到2030年,届时实现全国电力需求80%来自可再生能源,50%的供暖用能实现零排放;力争拿出2%的陆地国土用于风电站建设,加速海上风电站建设和升级,新建商业住宅均须在屋顶安置太阳能板; • 以2021年洪灾为鉴,加强国家应对气候灾害能力建设; • 支持“减碳55”法案提出的改革欧盟碳排放权交易市场建议,在欧盟内设置统一的、价格不低于60欧元/吨的最低碳价; • 支持欧盟征收碳关税(碳边境调节机制),推动形成覆盖全球的碳排放权交易体系; • 利用2022年德国作为七国集团轮值主席国契机,搭建面向全球的气候伙伴关系网络。

需要指出的是,上述政策目标的提出在很大程度上反映了绿党的核心关切。在应对气变的章节中,社民党和自民党也写入了自身的政策主张,主要涉及就业和民生、低收入群体保障、能源安全和可及性、支持中小企业应对气候转型等方面。况且,自民党取得财政部主导权也意味着对绿党推行气候改革的制衡。三党将如何在具体领域协调立场、如何界定财政部和经济气候部之间的权责,这些问题仍有待观察。

从更广范围来看,虽然气候保护在德国已经成为“政治正确”并取得了公众的广泛共识,但真正改革落地会引起怎样的社会反应,殊为难料。无论是能源或商品涨价,还是兴建电池处理厂和风电站,一旦触及居民和企业的个人利益,所谓的气候共识便很有可能在一夜之间演变成不同利益团体间的矛盾触发点,加剧东西德、行业间和不同收入群体的分化对立。

就笔者观察到的情况,德国国内存在很多自认为是“沉默的大多数”的人,对绿党和主流媒体把持气候问题话语权心存不满。这种暗流涌动或在未来两年演变成反政府的政治运动——2022-23年是德国新政府出台应对气变一揽子政策的关键时期,也是欧盟将“减碳55”旗下十多项法案和新规付诸立法的时段。围绕气候新政,大公司及利益团体的游说和博弈已在欧盟层面如火如荼地展开。无论是布鲁塞尔的“减碳55”,还是德国新政府的组阁协议,都透露出对改革可能引发社会分裂动荡的担忧和防范。

对中国来说,德国绿党上台并掌握气候政策拟定权,虽然为中德合作带来新机遇,但也应看到一旦气候新政加剧德国党派和社会对立,各方都有很大可能将中国作为攻击对象:绿党的反对者会向政府施压,要求放松德国减排约束,把气候恶化的责任推向中国;而联合政府内部成员也可能从挽救民意出发,转移国内视线,把矛头对准中国。

2. 数字化转型和科技创新

除应对气变外,新政府在国内政策方面还将数字化转型和核心技术研发作为主攻方向。关于数字化的重要性,往届政府已强调了不下20年,但软硬件设施开发都极为缓慢。五年前曾一度热议的5G建设问题(当时主要因是否允许华为参与建设引发)在过去一段时间几乎被打入冷宫,新冠疫情爆发后更是无人问津。

而关于科技创新,德国政界普遍存在焦虑感,担心欧洲被中美甩在后面,在核心技术上依附于人。新政府为此提出,将加强以下领域的研发投入:应对气候变化(包括能源和交通领域的科技创新)相关的环境、气候、农业和生物多样性基础研究,生物医药,空间和海洋技术,人工智能,量子计算,网络安全,区块链,机器人,半导体和芯片。

在推进数字化转型和科技创新方面,联邦财政部负有管总的责任,林德纳因此被自民党支持者和企业界寄予厚望,但也有很多人质疑他的能力。林德纳是名副其实的政党活动家,却缺乏在政府工作的经验,从其讲话中就可以明显感受到,他擅长滔滔不绝,会巧借一些新概念、新提法吸引公众和媒体的注意力。

比如在2019年4月的自民党党代会上,他以中文“经济政策”四个字作为背景板,用中文做开场引言,强调德国必须凭借自由民主思想和市场经济规则同中国的“国家资本主义”展开制度角逐。这种“新瓶装旧酒式”的政策阐述是林德纳的惯用手段,但使用次数多了,也会让听众觉得言之无物——讲了一堆道理和目标,却鲜少触及政策抓手。这与新政府总理朔尔茨的风格形成很大反差。


图源:《南蒂罗尔新闻》

就对华立场而言,林德纳强调将中国视为政治制度、价值观、经济模式和社会治理方面的全方位竞争对手,但这个竞争不是你追我赶的竞争,而是你输我赢的角逐。作为自民党党首和财政部长,林当然会从德国的经济和商业利益出发,与中国在一定程度上相向而行,但本质上都是权宜之计。

林德纳确实与中国有过一段孽缘:2019年7月率领自民党代表团访华,与中方官员在会晤中“短兵相接”。他受中联部邀请来京访问正值香港动乱时期,原本可以直飞北京,但他偏要先访问香港,与反对派见面,表达对示威的支持,然后再以调停者的姿态“游说”中方官员。此举遭到北京的严厉批评,因此随后在北京的一系列行程也被取消。事发后,德国媒体自然是大做文章指责中国无礼,但笔者在与一些德国人讨论时,也听到他们质疑林德纳鲁莽行事、做与自己身份不符的事情。

3. 移民和国籍法修订

新政府在组阁协议中提出将修改国籍法,支持多重国籍,大幅简化入籍程序和对政治避难者的接收,强化德国在教育、工作方面对移民的吸引力。这项提议其实是协议中非常关键的内容,但目前无论是三党领导人还是主流媒体,都有意将其淡化,以免右翼团体借机生事。不难预见,在不久的将来,移民政策和国籍法修订将在德国内部引发不小争议。

二、外交:德美和德中关系

作为新联合政府总理和上届联邦副总理兼财政部长,奥拉夫·朔尔茨 (Olaf Scholz) 或将在很大程度上延续默克尔时期的对外政策。朔尔茨的性格偏向沉稳务实,可能是因为其过去15年在政府任职的缘故(曾任职劳动和社会事务部、汉堡市长、副总理兼财长),他对情绪和语言有很强的把控力,这也是朔尔茨能带领社民党在本次选举中脱颖而出的原因之一。不过,外交并非朔尔茨专长,因此他在竞选期间较少就该问题做阐述,只是泛泛提及一些基本原则。

新政府对外政策比较大的变数来自绿党和自民党。二者对推行价值观外交抱有很大热情,并且试图改变默克尔时代德国在中美之间维持中立的战略定位。诚然,德国的外交政策决定权在总理府,但外长会有意在具体问题的处理上展现个人风格和政策取向。当总理和外长来自联合政府内的不同政党时,还要考虑到党派竞争因素,情况会变得更加复杂。

出任外长的是绿党的另一位主席安娜莱娜·贝尔伯克 (Annalena Baerbock)。从三党共同通过的组阁协议来看,提升德美关系是各派共识。双方加强合作的重点领域包括:

• 健全跨大西洋贸易和投资的制度性安排,共同引领WTO改革,强化国际贸易的环保和劳工标准; • 在气候、能源、公共卫生、互联互通、国际安全和裁军等问题上建立紧密的全球治理合作伙伴关系; • 围绕数字主权、网络自由、人工智能问题加强跨大西洋对话; • 捍卫共同价值观,遏制威权主义在全球的影响力扩张,维护基于规则的国际秩序。

长期以来,德国一直以巩固德美和美欧关系作为外交政策的支柱,因此新政府致力于加强跨大西洋同盟并不令人惊讶。不过,与往届政府不同的是,新发布的组阁协议强化了德美团结应对中国的基调。比如,文件明确德国将依靠欧盟、美国和志同道合的民主盟友应对共同挑战,减少对华战略依赖。

尽管组阁协议不一定会百分百地转化为外交政策,但未来新政府在与北京打交道时,恐怕会更倾向于倚仗美德、美欧同盟,联手对中国施压。这与默克尔执政时期一边维持美德盟友关系,一边在中美竞争中审慎保持中立的态度有很大区别,显示了绿党和自民党对前政府外交路线的修正。


今年9月,中国方面拒绝德国海军“巴伐利亚”号护卫舰停靠中国港口的请求。

在涉华问题上,德国是维持战略定力还是加入美国围堵,很大程度上取决于朔尔茨对新政府的控制力和执政联盟的内部博弈。2022年1月,德国将接任七国集团轮值主席国,预计中美欧三角战略问题将很快被提上新政府的议事日程。

与在对美方向上提出一系列建设性提议相比,新政府组阁协议中的涉华部分几乎被负面议题主导,且处处与意识形态挂钩。在对外政策部分,协议明确表示德国将在伙伴、竞争者和制度对手的维度下制定对华战略。这个三分法定位是欧盟首创,如今也在一定程度上被拜登政府借鉴。中国一直反对三分,尤其是充满你输我赢色彩的制度对手提法;默克尔政府曾对此做模糊处理,但新政府大概率会忽视2014年建立的中德全方位战略伙伴关系定位。

在具体问题上,组阁协议点了东海和南海争端,呼吁在国际海洋法基础上解决矛盾;提了涉疆、涉港问题,要求中国就人权问题展开对话,“重新恢复”香港的一国两制。另外比较出格的是协议阐述了新政府在台湾问题上的立场,以国际警察式的口吻声明“台湾海峡现状只有通过和平方式、在两岸均表示同意的情况下才能得以改变”,且新政府“在欧盟一中政策框架下,支持民主台湾参与国际组织”。

除了上述国内媒体已关注到的要点,组阁协议还在其他章节提到或暗示了新政府将针对中国采取的行动,包括:

• 在网络、电力等领域强化外资安全审查,严防不可信赖的外国公司参与国内关键基础设施建设; • 以人权标准审视供应链和商业关系,支持欧盟对强迫劳动制成品发布进口禁令; • 中欧投资协定因种种原因不能生效,政府需继续为企业解决在中国面临的不公平和歧视性待遇; • 国际体育赛事举办需符合人权标准; • 改革欧盟理事会在外交安全事务上的表决制度,减少使用一致通过机制,防止中国等国家破坏欧盟团结;

此外甚至高调宣示,德国新政府准备好为各国的民主抗争运动提供坚定可靠的支持。这种价值观导向的对外政策是绿党和自民党在选举期间一再强调的,这与中国处理国际事务的态度和原则大相径庭;单从用词上看,也比默克尔执政中后期的外交口号调门更高。一旦付诸实践,预计中德未来在国际和地区热点问题上也将矛盾重重,吵架多、共识少可能将成为两国在多边国际场合的关系常态。

综上所述,我们不难看出组阁协议的外交政策表述带有鲜明的绿党特色。以对华立场为例,绿党区别于社民、自民党,在竞选纲领中做出了详细阐述:

• 对华关系的定位是,中国既是欧洲的竞争对手和合作伙伴,同时也是制度性挑战者; • 经济上,德国需利用同中国的经贸关系推动后者对外资给予更公平待遇;绿党不会同意欧中投资协定的现行版本;欧洲供应链法必须禁止源自强制劳动的产品进入欧盟内部市场; • 政治上,中方必须“立即停止在新疆、西藏、香港等地的极其严重的践踏人权行为”,同中国的合作不应以损害第三国利益或践踏人权及公民权利为代价; • 绿党恪守欧盟的“一个中国”政策,同时主张扩大同台湾地区的政治交流,绝不容许大陆方面以违背台湾人民意愿的方式统一台湾。

绿党领导层对华态度强硬且充满偏见,并非是近年来的新现象。过去十多年来,该党一直在德国和欧洲议会扮演反华先锋、甚至是类似美国代理人的角色。2021年3月被中国政府制裁的欧洲议会议员彼蒂科菲尔 (Reinhard Bütikofer) 就是其中的典型。再如,2019年8月,德国国会人权委员会副主席鲍泽 (Margarete Bause) 试图偷偷混入议会访华团被中方发现并拒绝后,故意制造外交风波的闹剧。


德国绿党籍欧洲议会议员彼蒂科菲尔/资料图

由于长期偏见和新近制裁,绿党进入联合政府将为中德关系带来更多曲折。中国很可能既要和德国新内阁中的一些成员针锋相对,又要同时与朔尔茨在内的稳健派保持合作,确保中德关系不崩盘。如今,绿党主导德国外交部,将使我们维系这种平衡变得更加困难。

最后,还要提一下中德有关应对气变的国际合作前景。绿党出身的新任外长贝尔伯克当然知晓中德、中欧保持建设性对话对全球气候治理的意义,但在绿党主导德国气候和外交事务的局面下,德方设想的中德政府气候合作,恐怕更多是一方对另一方的敦促和施压,我们不能对此心存幻想。中欧之间围绕双碳时间表、煤电、碳关税、碳定价等问题已有不少矛盾,等到绿党上台后,中国将进一步成为关注焦点。


贝尔伯克 资料图来自澎湃影像

诚然,朔尔茨和社民党会在气变问题上对华稳妥行事,但不容忽视的是,绿党有可能绕过联合政府,以非常规方式对华施压。较之社民党,绿党有更强的社会团体和非政府组织动员力。一旦意识到在政府层面做不通工作,他们可能会考虑动员民间力量对中国和中国企业进行污名化打压。类似当前热炒的强迫劳动问题,以后的新话题可能会变成抵制中国的“肮脏”(高碳排放)商品,或是以公民请愿的形式要求对其加征高额碳税作为惩罚。

这不一定是德国政府希望看到的,甚至可能不是绿党党首贝尔伯克或哈贝克的初衷;但绿党毕竟是一个组织比较松散的政党,其内部既包括比较接近中间路线的务实派,也有大量激进的环保主义者,党的领导层对后者并没有足够的约束力。一旦发生对中企的污名化打压,我们在政府层面同德国交涉,效果可能非常有限。相关企业还是应当结合自身实际,在做好公关预案的同时,尽早依照新发展理念实现自身转型。

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