2022年国企改革难点突破思考

文 · 诸良

西姆国有经济研究院资深咨询师

我们一直听到“推进国有企业改革”的声音，国有企业为什么要持续推进改革，其实主要是三点：一是要持续提高国企质量；二是要持续提升国企效率；三是要持续优化国企规范。

整体而言，国有企业发挥的作用也越来越重要，那么国有企业改革究竟还要改什么？其实就是进一步市场化，同时降低所谓政府对市场的干预，并且是探索具有我们自己特色的市场化模式。

2022年，随着国企改革的全面展开，国企改革三年行动的实施及收官，国有企业改革的紧迫性、艰巨性，复杂性、长期性不断显现。国企改革特别是涉及到制度建设，不仅要从成功经验中提炼经验，更要结合企业自身实际应用，坚持以问题为导向，以发展为抓手，突破痛点和难点。

一、国企改革聚焦点更为集中

1、公司治理的完善与授放权的落实

超过95%的地方国资委改制企业已经完成改制，但如何进一步明确界定党委、董事会、管理层和监事会等治理主体的权利，义务和责任，促进公司章程和议事规则的个性化设计，建立有效的公司治理机制，使国企成为真正独立的市场实体，已经成为国企改革过程中相当数量国企的“瓶颈”。此外，深化国有资本投资和经营公司改革试点工作，加大授放权力度，完善以管资本为主的国有资产监管体系，有效发挥 “三类公司”在规范国有资本分配中的作用，需要制定科学、可量化、可评估的KPI监管考核指标，真正将授放权落实。

2、结构性调整和战略性重组现象的增多

国有企业在重要行业和重点领域将继续发挥支持作用，围绕“主业”进行改组，部署在产业链的中高端，各个省、市的一体化进程不断推进，产业集中度进一步提高，企业加强协同创新合作。国有资本将围绕关键的产业链和重大投资项目，不断扩大与深化与非公资本的全方位合作与发展，突破障碍和断点，以加强对要素的保证，构建战略全面的完整产业链，向一体化协调发展转型。

3、国企混改在不同层面的深入

国企混改重点已经逐步从“混资本”向“改机制”转变，努力引进具有高度匹配性和协同作用的战略投资者，赋予他们在董事会的席位，增加参与权，充分发挥战略股东在重大问题决策中的积极作用，并且不断探索不同于国有独资公司和监管模式的治理机制。围绕国家重大战略，在新能源、储能设施建设等领域开展增量混改，需要集合国有资本与民间资本力量，共同参加相关技术研发，强化技术研发的资金支撑能力，完善实施规则和具体措施，在有条件、成熟时机情况下放开服务行业的市场准入，为社会资本释放更多的发展空间。

4、市场化经营机制与科技创新的深化

充分利用国有企业激励“工具箱”中丰富的方法，协调各种中长期激励政策的运用，完善基于市场的薪酬激励机制。国有企业从创造适合科技创新的环境和动力机制入手，完善科技成果的所有权和利益分配机制，改善研发团队和重要贡献者的科技成果共享和转让收益，在消化吸收先进技术的基础上整合创新，更好地发挥技术创新能力。

二、关于“四大聚焦点”突破的想法

1、公司治理与授放权的突破

（1）抓牢“因地制宜”首要原则。各地方区域国资国企资产存量、业务布局和监管力度各有差异，各地在推动本地国有企业改革时，要坚持因地制宜的基本原则，根据各自国资国企实际情况，给予合适、充分的授放权，构建容错机制，要勇于尝试，从本地特色出发寻求自身国企改革的突破口，但同时也需要坚持守住国有资本不流失底线。特别是“三类公司”，要建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，通过优化调整总部、组建产业平台、完善治理结构、提升行权能力等激发各级子企业的发展活力。

（2）建立并完善规范有效的董事会制度才是“见真章”。真正落实董事会的“法定职权”，制定实施方案及措施，把董事会“六项职权”落实到位，在优化“外部董事占多数”的董事会组成结构以及规范董事会议事规则的基础上，研究并制定一套“行之有效”的董事会考核体系，才能真正体现“职责明确、有效监管”的目的。

2、结构性调整与战略性重组的突破

（1）更加务实推动布局优化和结构调整。在“进”的方面，有必要采用政策指导、考核引导、分类监管等工具，深入培育市场化专业化平台，并充分发挥国有资本平台的资本整合、产业培育、价值管理、合理流动等功能。在“退”的方面，有必要培育资产规模较大、专业实力强的实体不良资产管理公司，由其作为主体来规模化承接“两非”（非主业、非优势业务）、“两资”（无效资产、低效资产）和困难企业，真正做到分类诊断、专业化处置。并且在合适条件下，努力提高国有企业的资本化、证券化水平，开辟出一条有效的为国有资本流动和进退的渠道。

（2）更加注重协同经营和发展。更多的国有企业将在业务开展、经营管理、组织管控、公司治理、企业文化等方面与其他企业开展跨行业、跨区域乃至跨境的合资合作、协同发展，运用资产收购、股权投资、业务整合等手段，进一步加快培育战略性新兴产业的步伐，更加发挥“社会”资本和“区域”资源的优势，但不会改变的是国资国企仍将继续发挥国有经济战略支撑作用。

3、国企混改的突破

（1）在国企混改方向与类别上。在方向上，应该要突出混改的“双向进入”，不仅民营资本进入国企，激发国企活力，同时倡导国资进入民企，促进发挥国资创新引领作用，提升民企在产业链中的地位和实力，协同维护产业链的稳定与可持续发展。在类别上，对于竞争性国企混改，在竞争性领域中，需要设置制度保障，既要确保国有企业在关键时刻的政治性，在平时又要充分激发其市场活力。对于垄断性国企，多处于关系国家稳定安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和领域，其改革更是“牵一发而动全身”。因此，应该进一步分析探讨哪些垄断性国企能够改，应该怎么改，其实现路径上会存在哪些问题。国家发改委将研究建立混改引战对接机制，为社会资本参与国企混合所有制改革搭建更多平台和渠道，这是非常具有积极意义的举措。

（2）混改企业机制改革。在机制上，混改企业需要建立更能激发企业活力的利益协调机制。一是国有资本、非公资本的激励相容机制。两类资本在根本利益的出发点上存在一定差异，需要寻求“求同”问题的答案，激发非公资本的积极性与国有资本的活力，共同做大利润蛋糕，需要建立双方“共赢”、多方“共益”的机制保障。二是在混改企业中引入市场化经营机制，尤其是激励机制，从而有效激发混改企业管理层、骨干员工的动力、能力、活力。在此过程中特别需要注意：管理层激励机制与约束机制的有效配合，短期、中期与长期激励机制的有机衔接，激励机制设计中充分考虑新晋员工的诉求。

4、市场化经营机制的突破

（1）要更加弘扬企业家精神。一方面要求企业家有“真功夫”，另一方面也确实需要企业家来承担业务运营、投资融资、创新发展的风险，强调专业、激励、容错，即：市场化选聘真正的企业家，市场化激发企业家动力，以科学的容错机制鼓励企业家适度冒险创新，并通过制度安排将企业整体经营风险降到合理区间。

（2）深化绩效考评机制。需要明确承接战略、对标一流、超越过往的绩效管理理念，通过推导梳理关键要素，提炼关键绩效指标，积极建立并推行全员分类绩效考核体系（比如针对高管、子公司经营班子、研发及营销等四类核心人员进行差异化的绩效体系设计），聚焦市场竞争指标和企业成长指标，通过基于岗位、能力、业绩的薪酬体系，加大浮动/绩效薪酬占比，充分拉开收入差距。实施分层分类科学评价盘点，落实人员淘汰机制、中长期发展规划，实现优胜劣汰。

三、打破国企改革思维定式传统观念

1、破除把国有制看得“高尚无比”的传统观念

为了深化国企改革，还需要破除一系列传统观念，国有经济需要重新界定其功能，把它限定在一定的范围或领域之内，其他合适的应该完全放出来或退出来，让其他经济成分能够开展一定的平等竞争，“重质量”替代“重数量”，“有所不为”才能“有所为”。

2、杜绝出售国有资产就是“国有资产流失”的错误观念

国资国企是需要调整国有经济布局和结构的，是需要实施战略性重组的，企业资产的兼并、拍卖甚至企业破产，这都是正常现象，是合理配置资源的需要。国有资产的买卖，只要是等价交换，依法依规能换回来货币资本，就不存在“国有资产流失”的说法（即使作价看上去低了，但如果实现了企业机制转换，企业搞活了、搞好了，其实也没有什么不好）。如果确实有不妥之处，也应当是规范的问题，不应当一味责难。

3、树立深化国企改革应与发展民营经济有机结合的正确理念

一般而言，民营经济产权关系相对清晰，动力机制较强，面向市场经营较为灵活，是生产力的新增长点，在深化国企改革的过程中，实在是需要与发展民营经济有机地结合起来，鼓励协同联合、平等竞争、相互兼并、支持配合、规范操作。从侧面来说，现阶段的国企改革的实质就是“国退民进”，通过“方针政策指导+典型试点推广”，进而通过立法的手段加快改革步伐。

四、写在最后

2022年是国企改革三年行动方案收官之年，改革发展仍有不少空间，许多国企改革的重任、难啃的骨头、重点的落地等，仍需要不折不扣地实施和推进。国有企业能否真正公平参与市场竞争、强化“竞争中性”原则，对国企能否落地实施“分类核算、分类考核”，推动国有企业提升效益效率水平，切实增强“五力”，我们拭目以待。