中国“数字守门人”来了？微信淘宝等超大型平台需如何担责

10月29日，国家市场监督管理局公开两部互联网平台指南向社会征求意见，平台经济领域的监管进一步收紧。

根据此次公开的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（下称《分类分级指南》），互联网平台拟被分为超级平台、大型平台、中小平台三级。其中超级平台需满足年活跃用户不低于5亿，市值不低于10000亿人民币等条件。

同步公开的《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（下称《主体责任指南》）则根据平台级别为经营者赋予反垄断、反不正当竞争、黑灰产管理、劳动者保护等各项责任。其中超大型平台需额外承担公平竞争示范、开放生态等责任。

以此为信号，中国平台经济领域的“守门人”制度是否已经呼之欲出？基于“守门人”义务，长期存在互联网行业的“围墙”是否会打破？南都记者注意到，对平台经济领域“守门人”加强监管正成为全球数字治理的趋势。

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互联网平台分为六大类31小类

为增强平台监管的针对性与有效性，《分类分级指南》依据平台的连接属性和主要功能，将互联网平台分为六大类31小类。

由图表可知，网络销售类平台分类最少共3小类，涉及基础设施部分的计算应用类平台分类最多共7小类。其中大部分分类仅从名称便可区分，但有极个别仍需加以注释区别。如视听服务类指专门或者主要从事供给多媒体资料的平台，包括歌曲、电影等。与其名称相近的视听资讯类则指专门或者主要从事广播电台、音频分享等的平台。

针对平台旗下经营多种复合类业务，或业务特征符合两项分类的，具体该如何区分，指南没有给出进一步提示。如微信平台，既符合即时通讯类，又提供支付结算类服务。而哔哩哔哩视频网站，既提供电影等多媒体资料，也存在大量用户上传的原创内容。

与此同时，《分类分级指南》综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力，将互联网平台分为超级平台、大型平台、中小平台三级。按照用户规模的标准，微信、淘宝、支付宝、抖音等App或将按照超级平台管理。

中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林认为，分类是便于分行业管理，分级是对平台进行规模界定。当前互联网跨界频繁，行业边界不断打破，对互联网平台的监管往往要跨越多个领域。分类能够帮助确定平台的主要领域，明确适合监管的行业规定，也规定了相应的主体责任。对于规模较大的平台，要落实风险管控，也是为了对行业份额一目了然。

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中国版“守门人”制度？

指南意见稿公开后，南都记者注意到，其中对于平台的划分与欧盟体系中的“守门人”制度有不谋而合之处。

2020年12月，欧盟委员会在《数字市场法案》(Digital Markets Act)草案中提出“守门人”（Gatekeeper）概念。要成为“守门人”，平台需要至少在三个成员国拥有一项核心业务，并且过去三年在欧洲的年收入不低于65亿欧元，或上一财政年平均市值超650亿欧元。其次，平台在过去三个财政年中需拥有多于4500万的月活跃用户，以及10000户以上的年活跃商户。

清华大学社会科学学院经济学研究所副所长王勇撰文评论称，《分类分级指南》的分级方法既遵循了我国企业分级标准，又借鉴了欧盟“守门人”与美国“广覆盖”平台划分标准，更加符合中国数字经济发展的实际情况。

其中，除了能够用具体数值衡量的用户规模及经济体量，《分类分级指南》更增添了限制能力作为考量。为何要将平台限制商户接触消费者的能力列为要素之一？盘和林解释，限制能力是平台控制资源的能力，如之前有平台要求商家“二选一”。这种能力不一定是规模造成的，也有可能是平台在特殊领域具备特殊的限制能力，能够实现市场支配。通过限制能力的评价，可以将规模较小的特殊互联网平台归入超级平台，进行更为综合的监管。

根据《数字市场法案》草案要求，欧盟委员会将定期审查“守门人”的行为是否合规。“守门人”义务包括开放生态，赋予用户及授权第三方访问数据的权限，不能在技术上限制用户在服务间进行切换等。

此次与《分类分级指南》同步公开征求意见的《主体责任指南》便强调了超大型平台经营者应当在符合安全以及主体权益保障的前提下，推动其服务与其他平台经营者的服务具有互操作性。对照《分类分级指南》，超大型平台覆盖超级平台、大型平台两种级别。

“文件把超级平台和大型平台统称为超大型平台，一同赋予了更高的额外责任，可以算是中国版‘守门人’了。”中国信通院政策与经济研究所监管部主任李强治认为，“守门人”强调的是对市场和其他主体的强大影响力，可以被看作数字基础设施，但与传统的水电气网等基础设施还是有区别。传统基础设施有普遍服务义务，不得拒绝接入，目前“守门人”平台只是被有条件地赋予开放义务。

对此王勇评论道，“超级平台”这一概念的提出，有助于深化人们对平台经济领域反垄断问题的认识，更加重视平台经济领域发展不平衡、竞争不充分、资本无序扩张的问题，帮助监管部门进行监管创新，引导相关企业更加重视行为规范。

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平台越大，责任越大

如果说《分类分级指南》是给平台定位，《主体责任指南》则是依据平台定位为其经营者赋予不同责任，其中第1-9条更是为超大型平台“量身定制”。

根据主体责任指南，超大型平台是指上年度活跃用户不低于5000万且市值（估值）不低于1000亿人民币、具有表现突出的主营业务、具有较强的限制平台内经营者接触用户能力的平台。

超大型平台需额外承担公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防控、安全审计、促进创新等九项责任。前两项都聚焦于平台与平台内经营者的关系，要求平台无正当理由不得使用平台内经营者及其用户在使用平台服务时产生或提供的非公开数据，不实施自我优待。

今年9月，阿里腾讯曾多次传出互联互通的信号。随后工信部更是强调将推动即时通信屏蔽网址链接等问题分步骤分阶段得到解决。这一问题反映在《主体责任指南》上，则有专门的条款要求超大型平台经营者与其他平台的服务具有互操作性。超大型平台经营者没有正当合理的理由，应当为符合条件的其他经营者和用户获取服务提供便利。

前九条之外，《主体责任指南》还为互联网平台经营者配备了26项其他责任条款，涉及平台管理、服务协议、信用评价、反垄断与反不正当竞争、数据使用、算法规制、广告宣传、知识产权、黑灰产治理、隐私保护、消费者权益、劳动者保护等多个方面。

10月23日公开的《反垄断法》修法草案曾新增原则性条款——经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争。加强技术违法行为的监管也在《主体责任指南》多处体现，如第19条要求互联网平台经营者利用大数据进行产品推荐、内容推送、价格形成、奖惩安排等，需要遵守公平、公正、透明的原则，遵守法律、法规，尊重社会公德和基本的科学伦理，不得侵害公民基本权利以及企业合法权益。

近期引起热议的新形态劳动者保护也被纳入主体责任范畴之内。指南明确，互联网平台经营者不得限制平台灵活就业人员在其他互联网平台就业。对于平台灵活就业人员，平台经营者应当保护从业者的身心健康、工作环境安全以及获取公平、合理报酬和人身意外伤害保障的权利。

据南都记者了解，今年8月人社部等多部门联合下发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，并就此意见的落实对美团、饿了么、滴滴等企业开展行政指导，督促平台修订进入退出、订单分配、抽成比例、报酬构成、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法。

北京大学法学院教授薛军撰文评论称，针对不同类型的平台，指南实施分级分类的规范要求，而不是“一刀切”。有的是强制性要求，有些是倡导性规定，有些是平台需要承担的法定责任，有些是平台需要履行的社会责任。对超大型平台强调引领公平竞争方面的主体责任，对于构建合理的竞争秩序、开放的平台生态具有重要意义。

那么指南的法律效力如何？盘和林分析称，《主体责任指南》主要是起指导作用的纲领性文件，引导未来市场监管方向，作为总原则指引互联网行业的发展。

采写：南都记者黄慧诗

制图：南都见习记者胡耕硕