关于将自然保护区管护机构规范为行政单位或参公管理单位，解决行政执法权问题的提案答复

对省政协十二届四次会议第0413号提案的答复

云林函〔2021〕263号

李才永委员：

您提出的《关于将自然保护区管护机构规范为行政单位或参公管理单位，解决行政执法权问题的提案》（第120400413号）收悉。经认真研究，现答复如下：

一、我省自然保护区机构管理有关规定和现状

为规范云南省自然保护区管理机构设置，进一步加强林业行政主管部门主管的各级各类自然保护区管理保护工作，云南省机构编制委员会于2014年12月31日印发《云南省自然保护区管理机构管理办法（试行）》（云编〔2014〕85号）。《云南省自然保护区管理机构管理办法（试行）》规定：自然保护区的管理保护，实行“统一领导、分级管理、责权利相统一”的体制。省政府统一领导全省自然保护区管理保护工作。州（市）、县（市、区）政府负责辖区内自然保护区管理保护工作。国家级、省级自然保护区由所在地州（市）政府直接管理。国家级、省级自然保护区管护局设置为州（市）林业行政主管部门下属事业单位，机构规格分别为正处级、副处级。州级、县级自然保护区管护局原则上为县（市、区）林业行政主管部门下属事业单位，机构规格为科级。

目前，各地根据工作需要，按照机构编制管理相关规定设立了相应的自然保护区管理机构，并结合地方党政机构设置实际情况，将其机构性质明确为事业单位。如：曲靖市设立会泽黑颈鹤国家级自然保护区管护局，为曲靖市林业和草原局和会泽县人民政府双重管理的公益一类事业单位，机构规格正处级，核定事业编制35名。

二、关于将自然保护区管护机构规范为行政单位的问题

对行政机关的设置，中央有明确的限额规定。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈云南省机构改革方案〉的通知》（厅字〔2018〕101号）规定：强化党对机构编制工作的统一领导，严格贯彻执行中央关于机构限额等规定，不得在限额外设置党政机构。《中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅印发〈关于市县机构改革的总体意见〉的通知》（云办发〔2018〕46号）明确：州（市）、县（市、区）实行党政机构限额管理，其中，曲靖市党政机构限额为50个。在本轮机构改革中，曲靖市共设置市委机构13个，市政府工作部门37个。

关于将自然保护区管护机构规范为行政单位问题，根据机构编制工作实行“中央统一领导、地方分级管理”的原则，建议根据《中国共产党机构编制工作条例》规定，由属地党委在机构限额内提出调整意见，并按程序报批。

三、关于将自然保护区管理机构列入参照公务员法管理的问题

中共云南省委组织部2020年11月19日发布的《云南省参照〈中华人民共和国公务员法管理的单位审批办法〉》明确：州（市）级党委、政府直属事业单位，党委、政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，由本单位或主管部门提出申请，经州（市）级公务员主管部门审核、州（市）党委同意后，由州（市）级公务员主管部门汇总报省级公务员主管部门审批。县（市、区）级党委、政府直属事业单位，政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，由本单位或主管部门提出申请，经县（市、区）级公务员主管部门初审、县（市、区）党委同意，州（市）级公务员主管部门复审、州（市）党委同意后，由州（市）级公务员主管部门汇总报省级公务员主管部门审批。

按照以上关于参照管理审批程序和权限的规定，各地自然保护区管护机构拟申请纳入参照管理的问题，建议由本单位或主管部门按照有关规定，与同级公务员主管部门进行对接。

四、关于自然保护区管理行政执法权的问题

（一）自然保护区管理机构是法规授权的行政执法主体

《中华人民共和国自然保护区条例》《云南省自然保护区管理条例》《云南省生物多样性保护条例》等均授权自然保护区管理机构在自然保护区内行使部分行政处罚权，自然保护区管理机构是法定的行政执法主体。根据前述法规，自然保护区管理机构可以独立行使以下行政执法权：1.对擅自移动或者破坏自然保护区界标的处罚；2.对未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的处罚；3.对经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的处罚：4.对在自然保护区擅自引入外来物种的处罚。

此外，《云南会泽黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》也授权保护区管护局可以行使以下行政处罚权：1.对黑颈鹤越冬期间，擅自在核心区、缓冲区使用无人机的处罚；2.对在黑颈鹤越冬期间，擅自进入黑颈鹤的主要觅食地、夜栖地的处罚；3.对在核心区内露营、烧烤的处罚；4.在保护区内向野生动物投食不安全的食物的处罚；5.对破坏、擅自移动保护区的标线、标牌、界碑、界标等相关保护设施的处罚；6.对在核心区内燃放烟花、鞭炮或者制造其他噪音的处罚。

（二）事业单位的执法权可以通过委托执法方式确定

根据《中华人民共和国行政处罚法》，行政机关可以在其法定权限内书面委托符合规定条件的组织实施行政处罚。即：会泽黑颈鹤国家级自然保护区管护局作为依法成立并具有管理公共事务职能的组织，符合行政处罚法对“受托组织”身份的规定。通过委托执法方式，可以由主管其业务的林草部门将依法行使的各类林业草原行政处罚权委托给管理局行使，从而达到在保护区内由一支队伍相对综合行使林草行政执法权的目的，也能有效减少职能交叉、资源浪费的情况。

综上，各类自然保护区管理机构可通过主管部门授权或者委托的方式履行行政处罚等相关行政执法职责。

五、下一步工作

目前，国家林草局正在开展自然保护地整合优化、《自然保护地法》的制定以及《自然保护区条例》的修订等有关自然保护地顶层设计工作，省林草局将积极向国家林草局做好汇报，进一步完善自然保护区管理体制，为构建统一规范高效的自然保护地体系筑牢根基。下一步，省委编办、省林草局有关等部门将按照中央和省委关于综合行政执法改革的统一部署和要求，加大对自然保护区管理机构及人员编制情况的调查研究力度，全面摸清底数，探索推进我省林草领域综合行政执法改革，按权限和规定对自然保护区管理机构编制有关问题逐步加以规范。

衷心感谢您一直以来对我省自然保护区管理工作的关心和支持，欢迎对我局工作多提宝贵意见。

云南省林业和草原局

2021年5月7日

来源：云南省林业和草原局政府网