在经历了非常糟糕的一年之后，缅甸“国家建设”有什么未来？

©2月份仰光大规模抗议，部署的军方士兵/伊洛瓦底江

仰光，10月21日，伊洛瓦底江The Irrawadyy

对于来自联合国、美国、北约、世界银行和其他和平建设和民主推动者的国家建设者来说，2021 年是糟糕的、糟糕的、不好的、非常糟糕的一年。首先，2021年2月1日，缅甸军方夺取了政府的控制权，逮捕了最近当选的领导人。 在此之前，十年来为安全、毒品根除、选举、停火和发展提供了援助，所有这些都以国家建设项目的名义，旨在使缅甸符合世界政治和经济规范。数十亿美元的国家建设援助工作在一瞬间消失了，因为缅甸军队在议会第一天逮捕了民选的全国民主联盟领导人和议员，并播放了有氧运动视频。

然后在 2021 年 8 月，国家建设者发生了更加戏剧性的撤退，当时美国、联合国和北约迅速撤出阿富汗，这次不仅是数十亿美元，而且是数万亿美元的国家建设被放弃了。与缅甸一样，阿富汗的保护伞包括在安全、缉毒、选举、停火、人权和发展方面的支出。随着塔利班重新控制喀布尔，这罐金子似乎也在一个周末消失了。因此，在 2021 年，两组截然不同的独裁者，缅甸武装部队和阿富汗塔利班，对西方的国家建设议程嗤之以鼻。

为什么“安全第一”是唯一的想法？

缅甸和阿富汗的外国建设者都有共同的政策，首先强调安全，然后是国家建设。许多这样的想法是在北美和欧洲的大学和具有二战后经验的智囊团中发展起来的。一般的假设是，政府的合法性首先取决于其安全部队的权力，然后其他一切自然而然地随之而来。理由是民主、健康、农业、人权和学校只有在警察和军队确保“和平”之后才会出现。当军队本身是反民主威权主义的根源时，会发生什么的问题往往无人问津。问题在于，军事统治和民主统治通常是不相容的。

安全第一国家建设的起源

第二次世界大战后，对国家建设的热情成为美国设计的项目。赢得战争后，美国人首先在军事上占领了敌人，后来才投入巨资重建日本和西德。战争结束的性质意味着“美国军事第一”。

占领后的国家建设冲动可能是事后的想法，但它产生了强大的长期后果。马歇尔计划和其他对德国和日本经济的慷慨投资是通过 1944 年布雷顿森林协定以一种新的“金融架构”启动的。世界银行和国际货币基金组织成立。纽约市的联合国还为美国主导的世界秩序创建了一个新的政治论坛，其中很快就包括了在欧洲和日本殖民项目之后创建的新独立国家。许多新国家的国家建设迅速采取了美国式的经济资本主义、自由市场、民主政治、强大的公民社会和反共产主义。

事实上，日本和西德在二十年内创造了社会政治奇迹，从专制的军事占领中重新崛起，成为强大的社会民主国家和美国反对共产主义的盟友。军事占领和国家建设也阻碍了法西斯主义的重新出现，允许大型工业集团扩大客户群，并建立了保护人权和财产权的新民主宪法。军事似乎首先在那里起作用——所以它不应该在缅甸、阿富汗和其他地方起作用吗？事实上，日本和德国的案例是异常值——西方战后国家建设的大部分努力都不会那么顺利。

建国体制

每次最近的美国总统在军事力量方面遇到安全问题时——无论是 2001 年的阿富汗、2003 年的伊拉克、2011 年的利比亚、2014 年的叙利亚，还是多次在海地——似乎他们很快就会跟进一个“没有国家建设”的承诺。这一承诺当然会立即被违反，因为仅仅离开一个被入侵的国家也不是一个好的选择。

但由于军队先到，德国和日本的模式与1945年后的模式相同：让“安全”为国家建设建立规范。那些戴着墨镜和随身武器的男人变得突出，直升机是首选的交通工具。“坚固”的大使馆成为美国海军陆战队的安全大院，大使会召见当地的高级政治人物。西方会计准则对“发展援助”的接受者坚持使用精心设计的征求建议书 （RFP），只有在美国问责法方面受过良好教育的公司才能有效地完成这些要求。

与此同时，裙带合同以“安全”的名义，或者以仰光、反恐资金、缉毒、停火谈判等更常见的术语的名义走出边门。这些钱直接或间接地最终进入地方警察和军队的金库，毕竟他们垄断了安全问题。对于那些面对西方敌人的人来说，每天可能有 1,000 美元（甚至更多）的咨询合同、陆地巡洋舰，以及带着免税商品和快餐店进入大使馆的诱惑。对于不太重要的当地盟友，可以在仰光大学大道美国大使馆旁边的富士咖啡馆和餐厅等首选公共餐厅举行低级别会议，美国海军陆战队允许“保护”周边地区。

国家建设者现在可以在缅甸做什么？

今天的缅甸，外国建设者无疑感受到了新的低谷。他们想知道在一个军队关闭民选议会、法治和尊重人权、狙击手射击示威者、活动人士被监禁、内战开始的国家，如何继续民主国家建设。然后按照传统和习惯，联合国和捐助者似乎仍在向阿富汗寻求灵感；由于限制人数和旅行，捐助者和外交官变得更加孤立。对大使馆大院安全的重视增加了。武官被认为更重要，

因此，很快，防止美国青年被毒品毒害的唯一方法是加强塔利班和武装部队的禁毒工作，并悄悄地转移现金。解决方案似乎只是对在伊拉克、利比亚、叙利亚、阿富汗、缅甸、海地等地运作不佳的旧国家建设政策加倍努力。 毕竟，组织以前的援助政策的人仍然在纽约掌权、日内瓦和华盛顿，通过向控制仰光豪华住宅的将军支付天文数字租金，并以越来越多的开发合同奖励军事亲信，寻找在缅甸重新发挥外国影响力的方法。

有可能有一天，敏昂莱大将和军队将再次站在一边，无论是在一年、五年、十年还是更长时间。届时将会有新的和平建设和国家建设呼吁，就像 2010 年后改革者登盛将军所呼吁的那样。回应是否会来自国家建设者，他们的政策造成了阿富汗和缅甸的干预，使两国在 2021 年崩溃？捐助者会再次求助于北美和欧盟的老牌智库和咨询公司吗？还是他们最终会考虑一些新的东西？

©3 月，反政权抗议者在仰光反击前进的政权军队/ 伊洛瓦底江

合法性究竟从何而来？

然而，核心问题是假设合法性仅来自枪管，因为据推测，这就是美国入侵日本、德国、越南、伊拉克、利比亚和阿富汗之后发生的事情。但这还不是全部。合法性首先来自当地统治者的能力，有时可能还需要一些有魅力的领导。成功的政府首先创造合法性，然后建立一支保护这种合法性的安全力量。另一方面，专制政府从认为恐惧导致合法性的军队开始。这是在阿富汗和缅甸等地出现的国家建设教条。

但是，外人还能如何参与，没有“安全第一”怎么办？一个建议：为什么不尝试为学校、诊所、奖学金和其他形式的援助提供一些相同的幕后融资，就像中央情报局向各种承诺支持反恐、安全和毒品根除倡议的军事团体发出的侧门一样在阿富汗？在缅甸、泰国、孟加拉国和其他地方，有数以千计资金不足的缅甸人民学校为流亡缅甸人民服务。它们通常是由父母、小型非政府组织、民族组织、教堂、清真寺、难民、移民等经营的小规模业务，它们没有能力通过精心设计的 RFP 申请传统的捐助资金。与此同时，缅甸报纸努力维护信息自由。诊所努力为缅甸境内和流亡者提供服务。所有人都可能受益于一些“不需要 RFP”，就像已经通过美国大使馆的侧门向世界各地的民兵组织发送的资金一样。侧门已经在那里了，为什么不把它们用于枪以外的东西呢？

再次，今天军政府的末日即将到来，甚至塔利班也终有一天会被缓和或被推翻。当那个时候到来时，捐助者是否准备好帮助政府制定有效的计划，这些计划将有助于他们声称支持的自由市场和人权保障的自由民主？还是会先回到军事上？捐助者有很多东西要学习如何与缅甸这样的地方接触。2021 年确实是国家建设者的可怕、可怕、不好、非常糟糕的一年。问题是军队和安全部队是否仍会为随后的新“合法性第一”马歇尔计划奠定基础。