住宅房屋用来作为经营房屋达到多久年限可以参照经营房屋予以补偿

【裁判要旨】

　　现有法律法规对住宅房屋用来作为经营房屋时达到多久年限可以参照经营房屋予以补偿没有明确规定，这给市、县级人民政府在作出房屋征收决定及相应补偿方案时，因地制宜行使自由裁量权留下合理空间。各地区具体情况不一样，市、县级人民政府有权结合本地区实际情况确定住宅房屋作为经营房屋时可以参照经营房屋予以补偿的合理年限。当行政机关作出行政行为具有一定的自由裁量权时，人民法院应当给予行政权必要的尊重。

　　【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申5856号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省清原满族自治县人民政府。住所地：辽宁省抚顺市清原满族自治县清原镇清河路**。

　　法定代表人：吴振宇，该县人民政府县长。

　　委托诉讼代理人：张明杰，该县司法局工作人员。

　　委托诉讼代理人：张**，辽宁泽隆律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）：符光辉，男，1988年2月12日出生，汉族，住辽宁省。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）：李秀艳，女，1982年4月4日出生，汉族，住辽宁省。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省抚顺市人民政府。。住所地：辽宁省抚顺市顺城区临江路东段**

　　法定代表人：杨维，该市人民政府市长。

　　再审申请人辽宁省清原满族自治县人民政府（以下简称清原县政府）因符光辉、李秀艳诉其及辽宁省抚顺市人民政府（以下简称抚顺市政府）确认房屋征收决定违法一案，不服辽宁省高级人民法院（2018）辽行终181号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　清原县政府以一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，侵害被征收地块大多数居民合法权益等为由向本院申请再审，请求：撤销二审判决；依法改判驳回符光辉、李秀艳的诉讼请求。

　　本院认为：本案的争议焦点为〔2016〕第2号《清原满族自治县人民政府房屋征收决定》（以下简称2号征收决定）及附件《清原满族自治县自来水西侧棚户区改造工程征收房屋补偿实施方案》（以下简称补偿方案）和抚政复字〔2016〕142号行政复议决定（以下简称142号复议决定）的合法性。

　　首先，关于案涉补偿方案对住宅房屋改为经营房屋的产权调换要求连续经营时间达5年以上是否妥当的问题。现有法律法规对住宅房屋用来作为经营房屋时达到多久年限可以参照经营房屋予以补偿没有明确规定，这给市、县级人民政府在作出房屋征收决定及相应补偿方案时，因地制宜行使自由裁量权留下合理空间。各地区具体情况不一样，市、县级人民政府有权结合本地区实际情况确定住宅房屋作为经营房屋时可以参照经营房屋予以补偿的合理年限。本案中，清原县政府结合当地实际情况，在案涉征收决定及补偿方案中将对住宅房屋改为经营房屋的产权调换要求连续经营时间达5年以上，虽无明确法律依据但符合当前通行做法，并无明显不当。且清原县政府将相关补偿方案(征求意见稿)在征收范围内进行了公示，在征求意见期间内，清原县政府亦未收到对该补偿方案的不同意见。清原县政府根据纯住宅房屋、改为经营房屋的住宅房屋和纯经营房屋的不同情况，给予不同标准的补偿，能够兼顾绝大多数被征收人的合法权益，并未明显违背公平补偿原则。当行政机关作出行政行为具有一定的自由裁量权时，人民法院应当给予行政权必要的尊重。故一、二审法院以对住宅房屋改为经营房屋的产权调换要求连续经营时间达5年以上的要求有违《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公平补偿原则，进而认定2号征收决定及补偿方案违法属适用法律错误，确有不当；据此，撤销142号复议决定亦为不当。

　　其次，关于2号征收决定及补偿方案和142号复议决定的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，清原县政府对案涉地块实施征收，符合公共利益的要求。清原县政府提供了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和2016年该县地区经济和社会发展年度计划，但没有提供相应的专项规划，亦没有提供证据表明其当时作出了相应的专项规划，故清原县政府作出的2号征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，应确认违法。但鉴于棚户区改造有利于改善该地区人民的居住环境，绝大多数被征收人同意征收并已得到了安置补偿，撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，确认违法但不撤销，保留2号征收决定的效力。同时，基于2号征收决定的违法性，应撤销抚顺市政府作出的维持2号征收决定的142号复议决定，原审判决结果并无不当。

　　综上，清原县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人辽宁省清原满族自治县人民政府的再审申请。

　　审判长 梁凤云

　　审判员 张　艳

　　审判员 杨　迪

　　二〇二〇年十二月三十一日

　　法官助理 邹 涛

　　书记员 吴 冉