为什么要做大做强省会？

中国城市化的历史进程

城镇化是国家现代化的重要标志。

第七次全国人口普查数据显示，我国城镇常住人口为90,199万人，占总人口的比重为63.89%，也就是说，自2010年以来，我国有16,436万乡村人走进城市，变成了城镇人口。

根据全球城镇化发展的历史经验，当一个国家的城镇化率处于30%至70%的区间时，城镇化的发展增速会处于较快水平。这意味着我国的城镇化发展依然有着较大的空间，城镇化过程中蕴藏的经济发展潜力也会持续。

自1949年以来，我国城市化发展过程可以大致分为三个阶段。

第一阶段是改革开放前的近30年，我国的城市化发展远远滞后于工业化发展步伐。这是因为，在当时有限的资源条件下，我国为了尽快实现工业化，采取了牺牲城市化发展的策略。

第二阶段是从1978年到上世纪90年代末的20年，国家的城市化战略从限制城市发展，转变为“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，我国的城市化率也在这20年间提高了15个百分点，1998年达到33.3%。

然而，第二阶段的城市化发展是不均衡的，中小城市和小城镇数量迅速增加，而城市平均规模显著下降，大城市数量偏少、发展滞后。

第三个阶段是2000年到2010年，这个阶段的城市化更加均衡发展。国家放弃了限制大城市发展的政策，并于2001年正式宣布“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策。

这一时期我国大中型城市的数量和人口增长都显著加快，其中发展突出的是200万人以上的更大规模城市。

大城市的发展意味着聚集的人口，而人口的集中则会带来产业的相对集中，随之而来的是消费品市场和要素市场容量的扩大和运输成本的节约。

产业集聚也会促进土地得到更有效的利用，基础设施更为完善，产业配套能力随之增强，同时技术、知识、信息传递、人力资本贡献等方面的溢出效应也会更加明显。

以上因素会使大城市具有更高的生产率，而在市场机制的作用下, 这会带来更高的回报率，从而吸引人口和生产要素继续向大城市集中。

那么，城市的规模是否越大越好呢？

城市规模和城市聚集效应，一直是城市经济学中的核心理论问题之一，在相关文献中, 已经有不少理论说明“最优城市规模”是存在的，但究竟哪种规模的城市具有更好的聚集效应，目前还尚无定论。

是“严格控制大城市规模，发展中小城市”，还是“推行强省会战略，以省会城市的发展带动地方城市的发展”？

城市化是国家现代化的必经之路，而如何协调城市之间的经济发展，则是城市化进程中必须要面临的问题。

省会城市的“胜利”

过去十年，在快速城镇化的背景下，全国人口进行了一场悄无声息的大洗牌，其中省会城市毫无疑问成为了最大赢家。

2010—2019年期间，我国超大城市数量增加了1个，特大城市和Ⅰ型大城市的数量分别增加了6个和1个，Ⅱ型大城市数量减少了8个，小城市已经消失。

在我国27个大陆省会城市里，有1个超大城市、9个特大城市、10个Ⅰ型大城市，这意味着城区人口超过300万的省会城市数量已经达到20个，低于300万的省会城市数量仅7个。

七普数据显示，2020年我国总人口达到14.12亿，而27个大陆省会城市常住人口总量至少已达到2.3亿，比2010年增加了4800万，增长26.39%。

可以看出，现在我国人口呈现出向省会城市聚集的趋势。

其中，最令人瞩目的是成都和广州，这两个省会在过去十年猛增近600万人。成都更是成为继重庆、上海和北京之后，全国第四个人口突破2000万的城市，也是唯一一个超过2000万人的省会，常住人口达到2093.78万人。

西安、郑州、杭州和长沙人口增量则超过300万，跨入了“千万人口俱乐部”。

省会人口占全省比重，可以视为一个省会的聚集度，或者首位度。

目前全国省会人口聚集度最高的是银川、长春、西安，它们的常住人口占全省比重分别为39.69%、37.66%、32.77%。

而人口负增长的哈尔滨，占全省比重也达到31.43%。

不过也有人口首位度相对较低的省会城市，比如济南和南京。地处中国第二人口大省的济南，人口占全省比重只有9.06%。而南京人口占全省的比重也只有10.88%，在全省排第二，次于苏州。

在人口规模方面，可以说省会城市胜出，那一省的经济龙头呢？

从城市GDP在全省占比的情况来看，银川、长春、西宁在这项指标上也都超过40%，银川甚至达到了50%以上。尽管这几个城市的经济实力在全国范围内并不算亮眼，但其省内经济老大的地位则毋庸置疑。

相比之下，人口占比低的济南和南京，占全省GDP的比重也不到15%，在全国省会城市经济首位度排名中位居倒数。

不过，尽管南京和济南的“首位度”仍旧垫底，但相比往年，其首位度也呈现出明显的上升趋势。

总体来看，我国中西部地区省会城市首位度普遍较高，沿海地区省会城市的首位度则相对较低。

近年来我国省会城市的首位度正逐步提升，“强省会”仍然是共识。在各地十四五规划建议里，“强省会”也依旧是高光词汇。

南京提出，将在践行“争当表率、争做示范、走在前列”中担起省会城市首位担当，展现首位作为……建设高能级辐射的国家中心城市。

江西提出，做强做优大南昌都市圈，推动南昌彰显省会担当、增强省会功能。

广西提出，大力实施强首府战略，深入推进北钦防一体化，高标准建设南宁都市圈，共建北部湾城市群。

广东提出，以支持深圳同等力度支持广州建设国际大都市，并提出支持广州强化省会城市功能，推动国家中心城市和综合性门户城市建设上新的水平。

这也意味着，中国的“强省会”模式并未终结，省会“首位度”较低或者龙头作用不够突出的省份将继续壮大发展省会城市。

“强省会”发展战略的背后

目前，我国的地区发展差异较大，既存在直追纽约的北上广深一线城市，也有仍然处于深度贫困状态的边远落后地区。

是优先发展中小城市和小城镇, 还是更加注重大城市的发展？协调好城市之间的经济发展，一直是政策争论的焦点。

而各地“强省会”战略的背后，是争夺国家中心城市的必然选择。

根据定义，国家中心城市是指“居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市”。

国家中心城市是在直辖市和省会城市层级之上出现的新的“塔尖”，集中了中国和中国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势。

截至目前，入列国家中心城市的9个城市中，除了直辖市以外，其他全部都是省会城市，成都、武汉、郑州、西安等成为国家中心城市，都彰显了强省会的特点。

省域竞争是中国经济发展活力的重要来源，而省会城市之间的竞争则是这场较量的“前线” 。

试想一个省份，如果连一个亮眼的大城市都没有，该如何抓住区域竞争的机会？更如何在重大国家战略中获得一席之地呢？

因此，不少省份已经实施鲜明的强省会战略。根据“十四五”规划建议，至少有沈阳、昆明等约十个省会城市对外公开了“争创国家中心城市”的小目标。

各省都希望在经济实力与资源的竞争中拔得头筹，强省会战略正在成为省域发展的主导性空间逻辑。

将“强省会”和“国家中心城市”作为双重发展战略，提升城市能级和在全省的引领地位，也成为不少省会城市的共同选择。

但是，强省会战略也受到质疑，尤其是对于可能的“省会虹吸效应”问题的担忧。这一观点认为，省会城市的发展是以虹吸省内其他城市的人力、物力和财力资源为代价实现的。

强省会战略使得资源快速向省会城市集中，周边城市原有要素大幅度减少，最初表现为土地、人口、GDP、投资等硬要素不断向省会城市转移，随着政策的推进，技术、信息、政策等软要素也会向省会城市倾斜。

资源不断向省会城市集中，也会加强其集聚效应，促使周边要素进一步自主地向省会城市加速流动。

省会城市的发展，到底会促进还是阻碍省内其他城市的发展，这一分歧源于理论上的不确定。

从理论上看，省会城市的发展既可能通过竞争优势来虹吸周边城市的各种人力物力资源，产生“损人利己”的结果，也可能通过知识和技术的溢出带动周边城市的发展，实现“比翼齐飞”的效果。

从我国城市发展的历史经验来看，我国早先的城市化方针曾寄希望于严格控制大城市规模，通过一系列户籍制度和土地供应制度阻碍人口、资源流向大城市。

结果表明，这一政策导向不但是经济上无效率的，而且因为无法发挥大城市的集聚带动作用，反而可能阻碍中小城市的发展。

现阶段中国的城市发展，需要走“大中城市带动中小城市协同发展”的城市圈发展思路，要优先做大做强省会大城市。

“强都市圈”呼之欲出

随着长三角一体化发展上升为国家战略，南京都市圈城市一体化发展也进入新阶段。

今年2月8日，国家发展改革委发布《关于同意南京都市圈发展规划的复函》，江苏、安徽两省将共建“轨道上的都市圈”。

南京都市圈由以江苏省会南京为中心、联系紧密的周边城市共同组成，横跨苏皖两省。这是首个获得国家批复的都市圈发展规划，也是第一次提出江苏、安徽共建，“徽京”从此不再有名无实。

早在2020年4月，国家发改委就明确指出：“支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划”。而南京都市圈批复后，下一个大概率会是西安、福州。

那么，什么是“都市圈”？

2019年2月21日，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见发改规划》中给出了明确定义。

简单来说，就是“超大特大城市或者辐射带动功能强大的大城市”和“1小时通勤圈”。

专家表示，从国内外都市圈建设的理论研究和发展实践来看，都市圈范围基本是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心形成的通勤圈，是核心城市与周边城市相互联系与合作的区域，是尊重发展规律划定的。

最近，“深港融合”都市圈也动作频频。

9月30日，广东省政府官网全文发布《广东省综合交通运输体系“十四五”发展规划》，将“研究深圳经港珠澳大桥至珠海、澳门通道，更好发挥港珠澳大桥作用”。

10月6日，在本届任期最后一份《施政报告》中，香港特首林郑月娥对外释放出一则重磅消息：提出建设香港北部都会区，开拓更多可供居住和产业发展的土地，“尽享港深优势互补、融合发展的红利”。

值得注意的是，此次香港要兴建的北部都会区，紧邻深圳。以往香港与深圳毗邻的新界北地区，一直是香港的边缘地区，而在新规划中，这些地块将被规划为科创中心。

香港和深圳，一个是享誉全球的国际金融中心，一个是驰名中外的中国科创中心，二者联手，必将打造一个全球领先的都市圈。

今年7月30日，中共中央政治局会议提出，要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。

这也是继去年的《意见》之后，中央从国家层面再次对都市圈发展提出明确要求。

可以明确的是，我国的都市圈时代已经来临。高质量发展的都市圈，将在未来中国经济蓝图中扮演关键角色。

全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦分析：今后十年，都市圈的发展每年对GDP的拉动将最少达到0.5%-1%，成为中国经济最大的结构性潜能。

中心城市的辐射带动能力、城市间的要素联系紧密程度、同城化机制的完善和顺畅运行，成为新发展阶段关注的重点。

上下滑动查看参考资料：

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张航,丁任重.实施“强省会”战略的现实基础及其可能取向[J].改革,2020(08):147-158.

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宁越敏,张凡.中国省会城市首位度变化分析——兼论省会城市的高质量发展[J].同济大学学报(社会科学版),2021,32(03):92-100.

中共江苏省委新闻网：《南京都市圈发展规划》今日全文公布http://www.zgjssw.gov.cn/shixianchuanzhen/nanjing/202104/t20210416_7049742.shtml

国家统计局：第七次全国人口普查公报http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/

《财经》：魏杰：修复经济仍靠投资，第一动力是都市圈｜两会观察https://news.caijingmobile.com/article/detail/416561

澎湃网：香港将跨界实施轨道交通，确立港深两地“双城三圈”空间概念https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14822824

文章用图：图虫创意

本回完