国企混改征途上的“拦路虎”

文 · 侯志宏

西姆国有经济研究院项目总监

复旦大学工商管理硕士 20年企业管理咨询经验

2015年8月24日，中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出要发展混合所有制经济，9月24日，国务院出台《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），其后展开了四轮国企混改试点。在2018年开始的“双百行动”，2020开始的“科改示范行动”，2020年开始的“国企改革三年行动”中，都将推进混改所有制改革作为重要改革举措。

通过混合所有制改革，可以有力地推动国有企业提高公司治理水平，提高企业运行效率。但是，从各个地方的实际改革成效看，真正混合所有制改革成功的案例却不是很多。由于混合所有制改革中存在的很多深层次问题，导致国企深入推动混合所有制改革推进困难，推进动力不足。总结起来，主要有以下几个方面：

一、与政府的特殊关系问题

国有企业与政府有密不可分的关系，这是导致国有企业难以真正实现市场化经营，推进混改的主要原因。

一方面，政府赋予国有企业的大量显性和隐性资源，这些资源是大量民营企业难以享受到的，比如在银行贷款方面，由于存在政府的隐形背书，即使经营效益不佳，很多也能依靠银行贷款继续运营，混改后，如果真正市场化了，这些福利就享受不到或减少了。

另一方面，多数国企，特别是地方国企，即使企业定位是商业类、市场化的，但是在市场化经营的同时又承担了大量的非市场化的政府功能性任务，要把长期形成的市场化业务和非市场化任务搞清楚、剥离开，已经是很困难的事了，而且即使都搞清楚了，政府的功能性任务不盈利、盈利差怎么办？让政府一直补贴吗？政府财政普遍紧张的情况下钱又从哪里来呢？政府本来是想少花钱多办点事的，政府可以少办点事可以吗？如果可以，政府评价机制也需要改变吧？这一系列的难题都导致很多国有企业真正市场化很难，混改推进很难。

二、“适宜”混改企业的问题

《关于深化国有企业改革的指导意见》提出：对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持三因三宜,稳妥推进混和所有制改革。那么究竟应该如何选择适宜的企业呢？

抛开承担功能性任务的国企不说，对于真正市场化的企业，究竟哪些是适宜推进混合所有制改革哪些不适宜呢？这里面存在的争议也很大，首先是“靓女要不要嫁”，企业本身盈利能力很强，吸引力强的企业，股东一般都是舍不得卖的，这个很容易理解，谁愿意把下金蛋的鸡卖掉呢？作为国企的股东，很多地方政府和集团企业这么想也是理所当然，而且谁又能保证“靓女”肯定就能嫁个“金龟婿”呢，尤其是在企业快速发展，资产较快增值的情况下，还会担忧被扣上国有资产流失的帽子。另外，很多企业拥有政府提供的优质资源，也不想“肥水流到外人田”；其次是“靓女先嫁还是丑女先嫁”的问题，如果靓女都嫁了，剩下一堆丑女在家里，作为家长是不是更发愁呢；还有“丑女怎么嫁”的问题，丑女的吸引力本身就不够，怎么能吸引到以盈利为目标的民营资本呢，想把丑女嫁出去，是不是需要备一份丰厚的嫁妆呢？ 实际中也是如此，吸引力差的，历史包袱沉重的企业，基本是无人敢问津的，除非降价甩卖或者政府先解决了这些问题。

三、非公资本来源的问题

目前，很多地方国企改革引入其他公有资本实施股权多元化的比较多，而引入民营资本进行混改的比较少，主要还存在非公资本来源不足的问题。

非公资本主要来自民营资本、外资、基金三个方面，一般而言，除非企业确实财务回报和发展前景都比较好的，外资参与国企混改不多，只是作为参股股东的很少；基金一般作为财务投资人，面临收益和退出压力比较大，所以一般基金参与的企业都是有上市规划的，不少还是明股实债，主要关注的是资本收益和安全，在公司治理方面介入不够；作为非公资本主体的是民营资本，在改革开放四十多年来，民营资本逐渐壮大，从最初的个体户开始，有很多民企发展成了大型企业，中国五百强，甚至世界五百强企业，但是总体来看，民企由于融资困难，资金链普遍紧张，自身发展需要的资金都不充裕，如果投资收益再不足够高，对外参股国企的能力和意愿就很低。而且，混改以后，除了上市，民营资本退出渠道很少，退出比较困难。虽然政府出台了一些鼓励政策，但要如何真正提高非公资本参与混改的积极性，如何让非公资本可以合理、有序退出还需要国家宏观政策层面进一步改革。

四、股权比例分配问题

股权比例是民营企业最关心的问题，也是混合所有制改革的一个核心问题。根据政策，国企混改宜独则独、宜控则控、宜参则参。政策规定了“一企一策”，但具体怎么落实是很难明确的。比如，什么样的情况民营企业可以控股，什么情况不能，控股比例是多少，或者在什么范围内。虽然中央和地方有宏观的政策，但是具体操作在文件中没有明确规定，涉及到具体的企业，往往很难自动按照政策套，就会产生理解不清楚、不到位，甚至产生互相矛盾的看法。虽说国企和民企在控股问题上并不是完全对立，应是互有优势、取长补短、共同发展，但是，控股不控股是涉及到企业体制的根本问题，特别是非上市企业，一般股东数量较少，股权比较集中，事实上谁控股基本就决定了采用什么样的管理模式，国企控股采用国企的管理模式，民营控股采用民企的管理模式，这会导致企业在混改后的管理上存在巨大差异。当前，很多民营企业不愿意参与混改很多就是由于股权比例的问题，民营占大股，改变国企性质，把国企“混”没了，不符合国企混改的要求；占的股少，民营股东说了不算，民营股东积极性不高，民营的灵活机制难以建立。

五、混改成本过高的问题

国企混改只有全要素、全环节、全链条都行动起来，形成合力，才能避免出现“剃头挑子一头热”，混改成本过高的问题，国企混改成本有“三高”：一是行政成本过高，国有企业混改，涉及机构众多，层级多、部门多，即使一个部门积极动了，另一个部门不想动，改革就会遇到“梗阻”；二是时间成本高，国企混改，程序复杂、审批繁琐，周期较长，常常搞两三年搞不完，时间成本很高。对于那些想通过与国企合作抓住市场机会的民企而言，常常是“等得花儿都谢了”；三是交易成本高，国企混改中，涉及到产权交易，往往涉及到土地房产，增值幅度很大，很多企业虽然效益差，资产质量差，但是净资产高，资产评估价格高，导致实际交易成本很高。

六、“混”后的机制改革问题

对企业而言，市场竞争不是所有制的竞争，而是生产效率的竞争；发展混合所有制，“混”只是手段，其根本目的还是“改”，完善企业治理结构、建立现代企业制度，激发企业活力，增强企业竞争力。

很多国企搞混改，为了改革而改革，把“混”本身当业绩，当完成任务，对真正关系企业发展的重要问题，思考并不充分。但是，对于民企来说，参与混改就意味着要掏出真金白银，对于为什么要参与混改？通过混改要获得什么？能获得什么？在这方面民企一般都会有清晰的考虑，这也使得民营资本参与国有企业混改非常谨慎。

“混”虽然是国企改革的重要路径，但不是说一“混”就灵了。如果没有真正“改”，没有建立一个好的管理机制，不能提高企业市场竞争能力，企业不但不会有很好的发展，还可能降低经营效率，甚至导致内部矛盾冲突，最终导致国民双方都受损失。因此，为真正提高混改企业的活力，对于混改后企业的管理，国家已经出台了相关的规定，允许对混合所有制企业探索实施差异化的管理机制，优化企业经营机制，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，但到底应该如何做，还没有多少成功的案例可以借鉴。

通过混改，解决国有资本所有者缺位的根本问题，提高企业活力、提高企业市场竞争力，这是推进国企混改的“初衷”，国企混改说起来容易做起来难，国企混改确实面临很多实际的问题，因此，混改需要稳妥推进，“不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。”分析推进国企混改所存在的问题，有的是客观条件造成的，有的是主观原因造成的，无论什么原因，都需要从企业发展的根本需求出发，拿出改革的勇气，付出更大的努力，真正去解决这些问题。