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8万亿财政转移支付,对地方发展有何作用?“输血”模式必须变了

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冰川思想库研究员 | 关不羽

上一篇谈东南财政问题的读者留言,涉及到了中央财政转移支付的问题,我觉得确实很有必要分析。

必须说明的是,东南地区财税上缴并非全部用于财政转移支付,其中包括中央本级的财政支出,如国防、外交、司法、民政等等开支,这部分不在财政转移支付的话题范围之列。

01全国财政的“家底”

财政部官网公布的《2020年财政收支情况》显示:

2020年,全国一般公共预算收入182895亿元,其中中央一般公共预算收入82771亿元,地方一般公共预算本级收入100124亿元。全国税收收入154310亿元,非税收入28585亿元——这组数据显示了全国财政收入的总盘子。

财政部还公布了《2020年中央对地方转移支付预算表》,中央对地方政府的转移支付总额为8.39万亿元,远远大于中央本级支出的3.5万亿元。

结论很明显,来自中央政府的转移支付,相当于全国地方政府一般公共预算本级收入的83.9%。这一比例可谓高得惊人。


▲2021年上半年财政收支情况新闻发布会(图/网络)

这也意味着中国部分地方政府的财政自给率是很低的。

《时代周刊》报道称:除上海、北京、广东、浙江、江苏、天津、福建、山东8个省(区、市)外,其余23地的财政自给率均不到50%。其中广西、甘肃、吉林、黑龙江等8个省(区、市)的地方财政自给率更是不足30%。

上述8个财政自给率高的省市,也就是上次“东南财政”一文中所说的,财政净上缴的地区。那么看过文章的朋友能发现,大规模财政转移支付确实和东南财税汲取度高的问题紧密关联。

如此庞大的财政转移支付规模,到底对中国经济产生了什么样的作用?

02财政转移支付的功能和结构

中央政府对地方政府的财政转移支付,并非中国特色。其中有合理,甚至可以说是必然的部分。最无争议的就是地方出现严重自然灾害时,中央政府以转移支付的方式救灾。

这两年的疫情中,各国都采取了这样的措施,我国也是如此。

如,2020年中央政府对地方政府的财政转移支付比2019年增加了近1万亿元,今年的财政转移力度基本和去年持平,显然都和疫情有关。这也是去年我国的财政转移支付达到历史高位的重要原因。

但不可否认的是,我国财政转移支付确实有自身的特色。以美国为参照,从财政结构看,正常年份美国联邦政府对州府的财政补助占其预算支出的比例通常不超过25%,远远低于中国的水平。

疫情前的2018年,中国地方财政自给率在50%以上的,也仅有上海、北京、广东、浙江、江苏、天津、福建、山东八省市。而且,查找更早的历史数据会发现,地方财政高度依赖中央的状况在1994年分税制改革后是常态,而且呈现上升趋势。

尤其是这五年来的快速增长势头颇为惊人。2015年中央财政转移支付为5.5万亿元,2016年达到了6.2万亿,2019年达到了7.4万亿。再到这两年的8.3万亿以上,五年增长了34%。其中,2020年之前的快速增长不是疫情能解释的。

而且,这种转移支付比不是“损有余以补不足”。除了个别年份、上海等个别地区可以实现财政自给外,全国地方政府的财政自给率基本上都低于100%,几乎没有多少地方政府可以说是“有余”的,只有“不足”的程度不同罢了。

这一现象令人感到有些匪夷所思。


▲2021年全国一般公共预算收入统计(图/网络)

同样是转移支付,中美两国存在明显不同。美国联邦补助主要是对地方政府公共服务的补充,而中国常态化的大规模转移支付,大量资金用于投资和区域经济开发。比如“振兴东北”、“开发西北”的多次大规模投入,都是数万亿元的规模。

那么,这产生了什么样的效果呢?是否真正促进了区域经济发展和民生保障呢?答案不言而喻。

03“输血”能否保发展?

理论上讲,通过大规模财政转移支付,对区域经济进行“输血”,在大规模投资建设后,可望激活区域经济,增加财政收入,实现地方自我“造血”功能。

但是,这仅仅停留在理论上。

大规模转移支付,从目前来看,仍没有改变区域经济发展不均衡的状况。分税制以来的近三十年,大规模转移支付并没有很好地促进经济落后地区的经济成长。

“天下财税半出东南”的局面没有改变,而且更为严重了。

我们应当反思,靠大规模财政转移支付推动区域经济开发,可持续性如何,应当如何改善?


▲东北辽宁鞍山废弃工厂(图/图虫创意)

输血确实可以让有些地方的经济表现出一时的高增长,但是不可持续。比如,振兴东北两轮高潮,数万亿砸下去,结果是钱烧完了,经济增长的效果不明显;开发西北也有过大动作,也没有改变当地财政对转移支付依赖度高的问题。

这些巨额财政投入并没有对区域经济发展起到长效推动的作用,因此也难以转化为长期的财政收入改善。


▲2018年2月20日,黑龙江伊春,东北老工业基地(图/视觉中国)

其根本原因在于,大规模转移支付存在着资金使用效率的问题。

地方政府对本地市场环境的建设和维护是不够的,东北地区的营商环境并没有因为数万亿转移支付而改善,产业衰落、民间投资不振的状况也就很难改变,外来投资“南橘北枳”的现象屡见不鲜。

其中的逻辑也不难理解,既然政府财政可以“躺吃”,发展经济的内生动力当然不足。这就成了地方财政的转移支付依赖死循环。

04“输血”能否保民生?

“输血”未能提振区域经济,同样也难以提高当地的民生保障水平。

中央对地方政府的财政转移支付,确实有保民生的再分配作用,但是目前看来,其公平和效率均可疑。

今年两会,陕西省人大代表的一份提案把“小县财政黑洞”问题推到了公众视野中。提案中某县户籍人口仅3.2万,常住人口更是只有8000人,吃财政饭的却有2000人,而一年财政支出8个亿,几乎全部来自财政转移支付。

问题还在于,该县的2.4万人走了,但是应该为他们提供公共服务的资金,还是去了户籍所在的县级行政机构。如果他们中有人到西安打工,却不能被西安的公共服务系统吸纳,那是因为他们创造的财税被省内转移支付流回老家了。

由此可见,大规模财政转移支付并没有为这些纸面上的“户籍人口”提供公共服务,而是成了人口空心化地区的“空饷”。

这是行政主导分配难以规避的后果。从全国范围来看,情况也是如此。人口大规模流向东南地区,但是东南地区的本地财政留存不足,难以将新转入的人口纳入到有限的公共服务资源中。

没有足够的财政支持,发达地区的公共服务体系扩容受限,只能严控户籍,限制人口流入——这一限制其实不是物理意义的,而是财政意义的。人可以来,但公共服务在老家。

所以,对大规模财政转移支付的民生保障作用,不可高估。


▲上海南京路(图/视觉中国)

在“东南财政”一文中,有人留言说,“人去了你们东南,东南应该以转移支付方式反哺”。这个说法是不成立的。

财政支撑的公共服务对象是人,而不是原籍的地方政府。人去了哪里,公共服务就该在哪里,孩子该进城读书的进城读书,老人该进城养老的就进城养老。发达地区并不是没有这样的经济条件,但是财政能力被人为削弱了。

大规模转移支付的资金流向和人口迁移方向是相反的,这导致了住房、教育、医疗、养老等公共服务问题突出。

05“输血”模式必须调整

东南的财政汲取度已经到了极限。目前正在进行的产业政策调整,东南的支柱产业是重点。在调整结束前,其对经济增速、财政增速必然产生影响,如此的话,财政转移支付的高增长还能否维持?

而且,对东南地区长期的过度财政汲取,已经让这些地区的本地公共服务出现不小的缺口,很多民生问题开始暴露。这也需要在财政上予以解决。

另一方面,全国的财政缺口正在放大。

财科院近期发布的报告称,2025年财政收支缺口或突破10万亿。这一缺口相当于目前全国财政税收的三分之二,这个坑该怎么填?

从财政的近期需求看,推动经济增长求“开源”,降低财政支出求“节流”,别无他法。

从长远看来,大规模转移支付的财政结构、经济运行方式,必须调整。经济规律不以人的意志转移。

近三十年来,大规模转移支付并未很好地促进区域均衡发展,也未能有效地保障民生。问题是,现实不会再给三十年时间试错。

当下,政府高层正在做出相应的规划和调整,提高转移支付资金使用效率、分税制改革都出现在高层决策的议题中。“改革进入深水区”,需要有直面问题、解决问题的勇气。

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