再擂战鼓 构筑执法司法责任体系

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编者按：

7月24日，最高人民法院召开贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神专题会议，要求加快推进执法司法责任体系改革和建设，以深化改革促进效能提升。次日，全国高级法院院长座谈会进一步提出，坚持以人民为中心，更加注重强基导向，不断提升人民法庭建设水平和基层司法能力。

秉持伟大建党精神，人民法院将继续坚持服务大局、司法为民、公正司法，狠抓全年各项任务落实，推动人民法院工作高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供有力司法服务。

职权法定 权责一致

聚焦政法领域全面深化改革推进会新部署

文 | 本刊记者 黄晓云

7月24日晚，最高人民法院召开贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神专题会议，最高人民法院党组书记、院长周强发表讲话 摄影 孙若丰

有权必有责，有责要担当，失责必追究。7月24日召开的政法领域全面深化改革推进会，对政法机关如何贯彻落实习近平法治思想，遵循司法规律，推动形成主体明确、范围明晰、层次分明的执法司法责任链，提出了明确要求。

党的十八大以来，为破解“审者不判、判者不审、权责不清”的顽疾，司法责任制改革在人民法院全面推开，“让审理者裁判、由裁判者负责”，审判质量、效率和司法公信力稳步提升。《中国共产党简史》高度评价说：“经过新一轮司法改革，新的司法管理体制、司法权力运行机制逐步形成，公平正义成为新时代的鲜亮底色。”

放权，不等于放任。在深化司改这盘大棋局中，如果把司法责任制比作改革的“牛鼻子”，那么，制约监督机制就是牵住“牛鼻子”的缰绳。随着新型审判权力运行制度的日益完善，与之相适应的制约监督体系也亟待构建，在有序放权的同时实现有效监督。

7月24日晚，最高人民法院召开贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神专题会议（以下简称“改革推进会”）。最高人民法院党组书记、院长周强指出：“要紧紧围绕重点任务，科学界定责任、严格落实责任、全面加强保障，全面准确把握执法司法责任体系的内涵，强化责任保障机制建设，健全定责、明责、履责、考责、追责的制度机制体系。”

制定清单 明责定责

科学界定执法司法责任，是有效履责和严格问责的前提。政法领域全面深化改革推进会明确，要按照职权法定、权责一致的原则，加快构建权责清晰、权责统一、监管有效、保障有力的执法司法责任体系。

最高人民法院2019年印发了《关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》，明确了院长、庭长、合议庭、独任法官等审判人员和审判组织的权力和责任。目前，31家高级人民法院和新疆生产建设兵团分院已制定本院审判权责清单并报最高人民法院备案。通过这种清单制度，审判人员对该做什么、能做什么、如何去做、不做会有什么后果，一目了然、有章可循。各地法院建立完善智能化应用管理系统，实现对各类履职行为可提示、可留痕、可倒查、可监督。

2021年2月，上海市高级人民法院印发《关于进一步深化审判权力制约监督体系改革的实施意见》及《任务分解表》，针对立案、审判、执行全流程，全力推进系统化、标准化、智能化的“8+4+1”审判权力制约监督体系建设。同时，梳理形成了《上海法院审判权力制约监督已有制度规定及仍需重点关注和解决的问题清单》，作为《任务分解表》的配套指引，推动实现审判权力制约监督体系转型升级。

四川省成都市中级人民法院将“四类案件”不仅细化为21小类，而且新增类型更新机制，并明确其监管层级与重大案件立案首报机制，确保应管尽管。在立案环节，系统即可自动识别“四类案件”并发起监管提示。对一年以上长期未结案件，系统也可自动发起监管。纳入“四类案件”监管的案件，院庭长结束监管流程后方可结案，从而提升了实质性监管效果。

广东省深圳市中级人民法院将干预司法“三个规定”的具体情形纳入负面清单，明确无论是法官、辅助人员还是院庭长，也无论是办理案件还是监督管理，均有记录报告干预过问案件情形的义务。审判权责清单明晰以来，办案质量和效率实现了双提升。2021年上半年，深圳两级法院办结案件251029件，同比上升13.9％；一审判决案件发改率同比下降0.14个百分点，民事一审案件服判息诉率上升到82％。

聚焦放权后的堵点、难点、痛点，改革推进会吸纳各地经验，要求明确主体办案责任，根据案件类型、区域特点、人员结构等实际，统筹案件繁简程度和审判专业化建设，灵活组建新型审判团队，处理好审判团队与内设机构、审判组织的关系，将各类人员岗位职责清单、履职指引嵌入工作平台，实现自动预警、实时提醒、风险阻断。

类案同判 适法统一

实践中，“类案不同判”现象曾是司法改革中的一大难题，严重影响了司法公信力。上海师范大学法治与人权研究所所长刘作翔指出，“类案不同判”仅是表面现象，背后的本质是法律适用标准不统一。这已经成为司法责任制改革中一块难啃的“硬骨头”，也可以说是一个“顽症”。

2020年9月，最高人民法院发布《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》，提出统一法律适用标准的21条具体措施，包括加强司法解释和案例指导工作、强化审判组织统一法律适用标准的法定职责、落实院庭长统一法律适用标准的监督管理职责、完善类案和新类型案件强制检索报告工作机制等重要内容。

时隔一年，此次改革推进会再次强调审判主体类案同判责任，健全指导性案例制度，完善统一法律适用机制体系。会议明确要求，强化统一法律适用机制实质化运行，强化上级法院统一法律适用、监督公正司法职责，加强审判监督指导，形成上下贯通、层层负责的司法责任制。

在解决法律适用分歧的机制建设上，上海高院有四大创新机制被改革推进会重点推介，即规则供给机制、防控机制、解决机制及技术保障机制。其中，在规则供给方面，编撰类案办案要件指南，这既是一项推动司法统一的基础性工程，也是一项具有上海特色的工作机制，凝聚了上海三级法院的集体智慧。

2019年3月，上海高院制定了《类案办案要件指南编撰三年规划（2019-2021）》，力争通过三年时间，形成一批实用性强、可操作的类案办案要件指南，实现常见50个案由的类案问题全覆盖。每一个类案办案要件指南既涵盖相关类案的通识性问题，又针对办案中存在的难点和痛点问题，以及前沿问题和争议问题提出倾向性意见、观点，并附以典型案例和相应的规范指引进行说明，从而为广大一线法官提供实用、管用、好用的审判业务资料。

目前，第一批13个类案办案要件指南历经上海市审判业务条线征求意见、上海高院审判业务庭专业法官会议讨论、上海高院审判委员会审议等环节已顺利编撰完成，围绕824个法律适用问题，逐项梳理、归纳类案审查要件和注意事项，辅以相应的规范指引和典型案例279个，由人民法院出版社出版。

“推进司法责任制改革的一项重要内容，就是要坚持有序放权和有效监督有机统一，既要充分尊重独任法官、合议庭等审判组织办案主体地位，又要构建与放权相适应的新型审判监督管理机制，确保法官自由裁量权得到规范有效行使。”在《上海法院类案办案要件指南》一书序言中，上海高院党组书记、院长刘晓云指出：“编撰类案办案要件指南，不仅有助于培养法官正确的法律思维模式和方法，帮助法官准确理解抽象的法律规则和概念，又能为法官提供一定的裁判行为指引，为法官自由裁量权的行使确定相应的边界，有助于实现公正司法。”

问责追责 责任落地

责任再明确，如果得不到落实，也终将是“一纸空文”。那么，怎样抓落实？改革推进会有切实可行的思路：坚持保护依法履责与准确追责相结合，加快健全违法审判责任追究体系。严格区分审判质量瑕疵责任与违法审判责任，对故意违反法律法规办理案件、或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的，依法依规依纪予以惩戒。

浙江省高级人民法院自2018年起连续4年开展司法质量监督大检查活动，从全省三级法院抽调人员500余人次，同步邀请专家学者、资深律师、行政机关从事复议诉讼的法治工作人员等参与，按地区、上下级交叉方式组成案件评查组。在开展案件常规评查、专项评查的同时，浙江高院还将改判、发回重审、指令再审、抗诉再审、超审限、信访申诉等质量问题较为集中的重点案件作为评查对象，全面评查案件办理在实体、程序、庭审、审限管理、防范虚假诉讼、落实司法责任制、工作规范化、工作作风等方面存在的问题，实现重点案件、重点问题全覆盖评查。

传统案件评查以优秀、良好、合格等正向评价为主。浙江高院结合司法责任制改革要求，将案件质量瑕疵分为违法审判、重大瑕疵、一般瑕疵、一般问题4个等次，创新建立负面评价式案件评查模式。同时，全面梳理司法质量监督大检查认定的瑕疵案件情况，按照不同瑕疵等次提供51个具体认定示例，制定《浙江省法官员额退出实施细则（试行）》，细化列举违法审判15种情形和重大瑕疵7种情形。在妥善确定瑕疵案件具体质量等次的基础上，浙江高院严格落实案件质量责任追究，确保罚当其错。对于院庭长未能正确履行监督管理职责的，严格落实“一案双查”，依规依纪依法追究院庭领导的监督管理责任。

通过健全完善案件质量组织评查、瑕疵认定、责任追究、成果运用4项标准，浙江高院累计评查各类重点案件4.8万余件，累计问责1300余人，推动干警质量意识明显增强，案件质效进一步提升，司法规范化水平持续提高。其中，一审判决案件改判发回瑕疵率降至0.22%，与2017年相比下降2个百分点；一审判决改判发回率8.4%，低于全国平均值7.3个百分点；12个月以上未结案件从2017年的11808件降至目前的667件，仅为全国平均水平的三分之一。

与浙江以评查体系的完善打通落实司法责任制“最后一公里”不同，云南法院系统重点构建领导干部审判业绩考评监管体系。云南省高级人民法院聚焦权责行使、办案质效、绩效考评、监督管理全覆盖，组织全省中级法院入额院领导先后开展了近两年度的审判业绩考评工作，通过以考促管、考管一体、联考联管，推进司法责任制要求与执法司法制约监督同步落实。中央司法体制改革领导小组办公室以工作简报形式刊载了“云南经验”。

云南高院将考评落脚点、监管着眼点放在办案质效上，案件质效权重占比达80%，将办案数量、质量、效率和效果分设4:2:1:1的权重系数。针对办案任务量、案件质量、裁判文书等项目，区分承办法官、参加合议庭审理案件情况，明确作为承办法官办案的按实有数衡量，作为合议庭成员办案的按实有数的20%进行折算且总数设比例限制，对领导干部审理的每一件案件进行考评赋分。对办案量、审理重大疑难复杂新类型案件不达标的，进行“一项否决”。配套出台院庭长审判监督管理职责规定，核查院领导履行监管职责“痕迹”，抽查合议庭评议、审委会议事等情况，重点对改判、发回重审案件一一追根溯源，结果纳入绩效考评体系，对全省10余家中级法院共100余名入额满1年的院领导做到应考尽考、能评尽评。

科技赋能 事半功倍

信息社会、“互联网+”时代，每一项司法改革都离不开信息技术的支撑。同时，改革的目的是更好地提高办案质量和效率、更好地方便群众诉讼，这些需求又倒过来催生了很多新技术。改革推进会特别提到，改革创新与科技应用深度融合，是实现政法工作现代化的重要动力，也是落实执法司法责任的强劲助力。

上海高院通过优化、配置调研资源，研发了“法律适用疑难问题网上咨询系统”。该系统集结了上海市审判业务专家、审判业务骨干及高院相关业务部门调研骨干共133人，成立了“立案、刑事、民事、商事、知产、海事、金融、行政、执行、审管、审监、综合”12个咨询小组。基层法院、中级法院在审理执行案件过程中遇到法律适用疑难问题时，经专业法官会议或审委会讨论后认为确属法律适用疑难复杂、具有研究价值问题的，经业务部门负责人或院领导同意后，以业务部门或法院名义向网上咨询系统提出问题。自2020年4月1日上线运行至今，该系统已为上海市法院解决法律适用问题118个。所有提出的问题和答复内容上海市法院干警可见，答复内容供上海市法院审判执行工作时参考。

成都中院则在全国率先研发案件流程静默化监管系统，梳理办案流程的183个工作节点、68个监控节点，进行动态跟踪和“静默化、触发式”管理。该系统具备“闹钟”式审限提醒、“秘书”式信息推送、“挖掘机”式数据开发、“手电筒”式司法公开等核心功能。通过“科技控权”，成都中院实现了每一个审判法庭看得见、每一次诉讼服务看得见、每一个审判流程看得见。静默化监管入选最高人民法院首批司法改革示范案例。

2021年，成都中院依托办案质效管理中心，将“诉前调”案件全部纳入监管范畴，杜绝拖延立案等问题反弹；新增审限变更申请审批“关口前移”制度，由审管办先行初步审核，再由院庭长审查把关；将案件判后答疑、临期预警等环节纳入流程节点管控；将破产、涉外等法律无明确审限规定的案件一并纳入管理，提高了司法供给效率。

补齐执法司法责任短板弱项，构建与新型执法司法权力运行机制相适应的执法司法责任体系，是一项基础性和具有牵引作用的重大改革举措，直接关系政法领域改革成效成色，关系广大人民群众切身利益，关系党的形象、法治的权威。如何不折不扣抓好落实改革推进会这一重要工作部署，推动新时代人民法院工作高质量发展，回应人民群众对公平正义的新期待，成为各级人民法院共同的现实课题。以问题为导向，开拓创新，真抓实干，司法改革一定能够一往无前，实现新飞跃。

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《中国审判》杂志2021年第15期

中国审判新闻半月刊·总第277期

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编辑/孙敏