人口与计划生育法启动修改：“小刀子动大手术”实施三孩生育政策

21世纪经济报道王峰 北京报道8月17日，《中华人民共和国人口与计划生育法修正案（草案）》(下称“修正草案”）提请十三届全国人大常委会第三十次会议审议。

据新华社报道，修正草案立足促进人口长期均衡发展，重点围绕实施三孩生育政策、取消社会抚养费等制约措施、配套实施积极生育支持措施进行修改，同时强化对全面两孩政策实施前计划生育家庭合法权益的保障，确保相关政策措施尽快落地实施。

“此次修法，主要是贯彻落实中共中央国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）有关精神，围绕三孩生育政策展开修改，和三孩生育政策关系不大的，涉及得比较少。”中国社会科学院法学所研究员支振锋说。

“修正草案对现行《中华人民共和国人口与计划生育法》条文的改动不大，但是体现了优化生育政策的重大调整，应该说是小刀子动大手术。”他说。

促进人口长期均衡发展

今年6月印发的中共中央国务院《决定》已经提出，修改《中华人民共和国人口与计划生育法》，提倡适龄婚育、优生优育，实施三孩生育政策。

据报道，修正草案明确：实施一对夫妻可以生育三个子女政策。

实施单独两孩和全面两孩政策后，人口形势看到了一定成效。2016年、2017年全国出生人口都在1700万以上，但是2018年以后，却连续三年下降，而且下降幅度很大。“七普”数据显示，2020年我国出生人口1200万，总和生育率为1.3。

“根据我们对2021年上半年人口出生监测的情况来看，今年的出生人口和生育水平仍然会呈现走低的趋势。与此同时，人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期，将持续面临人口长期均衡发展的压力。”国家卫生健康委副主任于学军7月21日表示。

“实施三孩生育政策及配套支持措施，目的就是防止出生人口进一步下滑，推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。”他说。

在优化生育政策方面，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟8月13日介绍，修正草案的主要规定还包括：国家采取综合措施，推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。

“计划生育”仍会是法律的名称。“我国人口还存在性别、区域不均衡的结构性问题，人口和经济社会资源的承载能力处于紧平衡状态，特别是边远贫困地区人口和社会经济资源的紧张状况依然存在，从这个意义上，计划生育还是需要的。”支振锋告诉21世纪经济报道。

法律层面再无处罚

此次修法后，社会抚养费将成为历史。

臧铁伟8月13日介绍，修正草案将取消社会抚养费，删除与三孩生育政策不适应的规定。

支振锋介绍，现行《中华人民共和国人口与计划生育法》中，关于社会抚养费和与三孩生育政策不适应的规定主要是第41、42条。

该法第41条规定，不符合本法第18条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。

第42条规定，按照本法第41条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。

“这两条删除后，意味着即使生育了四孩或更多子女，从国家法律层面也没有处罚的措施了。”支振锋说。

但这并不意味着全部处罚措施的取消。据介绍，在地方人口与计划生育条例中，还存在对“超生”的党政工作人员的党纪政纪处分的规定，比如有的地方把计划生育纳入人大代表政协委员资格的标准中。支振锋认为，地方制定的人口与计划生育条例也需要修改，与修订后的《中华人民共和国人口与计划生育法》保持一致。

社会抚养费的名称经历了从“超生罚款”到“计划外生育费”，再到“社会抚养费”的转变。对其性质的认识也经历了从行政罚款到政府性基金，再到经济抑制性收费的转变。

目前，对社会抚养费的规定主要依据社会抚养费征收管理办法，这是人口与计划生育法配套的三部行政法规之一，另外两部分别是流动人口计划生育工作管理办法、计划生育技术服务管理条例。

支振锋认为，《中华人民共和国人口与计划生育法》修订后，三部配套法规也需要修改或废除。

建立普惠托育服务体系

修正草案还提出了积极生育支持措施，规定国家采取支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担。

据新华社报道，修正草案增加规定，将推动建立普惠托育服务体系、在居住社区建设婴幼儿活动场所及配套服务设施、在公共场所和工作场所按规定配置母婴设施。

实施三孩生育政策必须有配套支持措施，其中普惠托育至关重要。

2019年5月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，这是首个专门发展婴幼儿照护服务的国家级政策文件。

同年10月，国家发改委、国家卫健委联合发布《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》，要求“着力增加3岁以下婴幼儿普惠性托育服务有效供给”。

随后，各地陆续颁布发展婴幼儿照护服务的实施意见。21世纪经济报道梳理发现，已有超过一半的省份发布了实施意见。

然而，一位托育行业人士对记者表示，目前各省份出台的政策规范的侧重点不同、支持的形式、标准也有所差异，尤其体现在普惠标准上。

比如，只有少数地区提出了对托育机构的收费标准、服务标准的规范要求，只有浙江、广东、广西三地要求非营利性或公办婴幼儿照护服务机构收费标准参考公办幼儿园收费。

财政补贴的力度也参差不齐，各省份普遍通过“购买服务、以奖代补、扩学位补助”等形式提供财政补助，陕西则明确了标准：在中央预算内投资按每个新增托位给予1万元补助。

修正草案还要求医疗卫生机构开展围孕期、孕产期保健服务，加强对婴幼儿照护的支持和指导。

此外，修正草案增加一款：支持有条件的地方探索设立父母育儿假。

专家认为，这是完善生育假期制度的必要举措。据报道，北京市已规定，5月31日（含）后按规定生育三孩的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假30天，其配偶享受陪产假15天。

（作者：王峰 编辑：包芳鸣）