2019年PPP大事记

　　2019年，政府与社会资本合作（以下简称“PPP”）真真切切感受到了扑面而来的寒意。

　　国务院常务会议、财政部接连释放加快发行使用地方政府专项债券的信号。一时间，专项债成为2019年备受关注的话题，而专项债的投资区域与PPP有部分重合，有分析人士认为，加快发行使用专项债，就是要为投资“撑腰”，进一步扩大有效投资，支持补短板、扩内需。业内有声音认为“专项债火了，万亿PPP要凉?”但更多的声音认为这是PPP去伪存真的一个好机会，PPP不会凉，相反会更加规范和有序。

　　有声音认为，“与专项债相比，PPP有更多优势，PPP都清理规范过了，政策体系相对完善。”“专项债和PPP优势的领域各有侧重，PPP更侧重与社会资本的运营，专项债更侧重于建设，从机制上促进两者融合，分别发挥专项债和PPP的体制优势。”

　　数据显示，截止2019年11月30日，全国已经入库的PPP项目共计9388个，总投资14多万亿元。其中，城市基础设施、农林水利、社会事业、交通运输、生态环保等领域，占项目总数和总投资比重均接近90%。在万亿专项债的逼迫下，PPP不仅没凉，相反稳中有进，成绩喜人。

　　2019年PPP取得的成绩，离不开国家政策层面上的支持。接下来，《中国招标》杂志与您一起回顾2019年PPP政策都发生了哪些大事！

　　国家发展改革委、财政部等18个部委联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》

　　核心：鼓励采用规范PPP模式投资

　　事件：2019年2月19日，国家发展改革委、财政部等18个部委联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》（以下简称《方案》），鼓励地方政府依法合规采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，吸引更多社会力量参与建设、运营和服务，为PPP的发展给出一些政策方向、破除一些体制障碍，并给出一些明确发展目标。

　　点评：在当前经济形势下，政府通过加大对社会领域公共服务补短板力度，一方面可以保障改善民生，另一方面又可以扩大投资稳增长。而基本公共服务领域投资除了政府财政收入和发债筹资外，主要是通过PPP模式来吸引社会资本介入，是2019年首份鼓励PPP模式的文件。目前PPP项目主要集中在市政工程、交通运输、城镇综合开发、生态环保领域。《方案》鼓励社会资金加大对养老、教育、医疗等领域投资。

　　财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》

　　核心：加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度；引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源

　　事件：2019年3月8日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了规范的PPP项目应当符合的6项条件，提出各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益，通过签订阴阳合同或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式由政府实际兜底项目投资建设运营风险等5种行为。提出了鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域等七方面要求。

　　点评：财政部金融司有关负责人表示，《实施意见》规定财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目，新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出，分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。“目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县三级）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。”该负责人介绍，限制这些地区新上政府付费项目，不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长，而且有助于发挥社会资本的专业优势，充分挖掘PPP项目的潜在市场价值，提高市场化运营水平

　　2019年《政府工作报告》

　　核心：有序推进政府和社会资本合作

　　事件：2019年3月5日，李克强总理2019年政府工作报告，提到落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。

　　点评：PPP模式与地方政府债券是解决地方政府基础设施与公共服务资金问题的两个重要抓手。从2019年的政府工作报告来看，国家对PPP模式的明确表态：“有序推进”四个字表明了对PPP模式偏向于正面以及鼓励的态度。“有序推进”不是盲目的大干快上，相比于前几年政府工作报告中“积极推广→完善→深化”表述更加务实。实施PPP模式除了缓解地方财政压力之外，更有加快转变政府职能实现政企分开、打破行业准入激发市场主体活力等更加长远的意义，所以未来的PPP模式的实施要更加注重规范性。

　　文化和旅游部发布《关于促进旅游演艺发展的指导意见》

　　核心：支持在旅游演艺领域推广PPP模式

　　事件：2019年3月14日，文化和旅游部发布《关于促进旅游演艺发展的指导意见》，提出支持在旅游演艺领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式；积极引导私募股权投资基金及各类投资机构投资旅游演艺项目等。

　　点评：支持在旅游演艺领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式有：可以将私企和市场机制引入旅游项目从而带动项目的市场竞争力，改变原先由于政府单独控制导致的传统项目引入私企先进的企业运作模式和管理经验，平衡项目的投资产出比，提升效率。PPP模式中由于有政府的参与，可以为企业平摊风险；并且，旅游项目具有明显的公益性与服务性，但是由于初期投入高、建设周期长、经济回报慢等特点，使得私企面临着资金不足和融资代价高等问题，因而私企单独投资旅游项目存在着较高的风险。而PPP模式中，私企可以尽早介入旅游开发项目，尽早的参与旅游项目风险识别、可行性研究，并可以在项目的初始阶段更好地识别和解决项目整个建设周期中的风险分配问题。同时，企业开可以获得国家土地、税收、贷款等方面的优惠政策支持以及生态建设的资金补贴。PPP模式中的第三方与项目没有直接关系，能够对政府部门与企业的合作及其成效进行可观的评估、合理的协调和严格的监督。政府公共部门在与私企合作的过程中，不但可以引入项目建设所需要的资金缓解财政压力，同时也有助于提升自身的监督、管理水平。

　　国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》

　　核心：鼓励利用PPP模式促进养老服务基础设施建设

　　事件：2019年4月16日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，明确境外资本在内地通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与发展养老服务，同等享受境内资本待遇。境外资本在内地设立的养老机构接收政府兜底保障对象的，同等享受运营补贴等优惠政策。要求从2019年起实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，积极发挥政府投资引导作用，充分调动社会资源，利用政府和社会资本合作、公建民营等方式，支持特困人员供养服务设施（敬老院）建设、改造升级照护型床位，开辟失能老年人照护单元，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养。

　　点评：继一系列中央养老服务PPP政策后，《关于推进养老服务发展的意见》再次强调了PPP方式在养老领域的重要作用。随着中央对养老服务扶持力度的加大，PPP在养老服务领域将大有作为，各地要充实、加强基层养老工作力量，强化区域养老服务资源统筹管理。

　　两部门联合发布《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》

　　核心：通过PPP等形式吸引社会资本参与耕地污染治理修复

　　事件：2019年4月22日，农业农村部办公厅、生态环境部办公厅联合发布《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》明确要充分发挥财政资金的引导功能，创新资金筹集方式，完善多元化投融资机制，因地制宜探索通过政府购买服务、第三方治理、政府和社会资本合作（PPP）、事后补贴等形式，吸引社会资本主动投资参与耕地污染治理修复工作，建立健全耕地污染治理修复社会化服务体系。

　　点评：《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》的出台，指明了PPP模式是进一步做好污染耕地完全利用的有效方式，PPP模式在保护污染耕地安全利用领域将大有作为，是助力2020年底完成“土十条”规定的“421”任务的途径之一。

　　国务院颁发《政府投资条例》

　　核心：对PPP的可持续性发展有利

　　事件：2019年5月5日，国务院颁布了我国政府投资领域第一部行政法规《政府投资条例》，明确政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。政府及有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。要求对于重大项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估基础上作出是否批准的决定。

　　点评：《政府投资条例》为PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作，以保证项目成功和可持续奠定了更好的基础，强调采用政府直接投资、资本金注入（本质即政府是股东）的PPP项目（政府投资补贴和/或贷款贴息的本质即政府不是股东），实行审批制；对采用备案制的企业完全投资的PPP项目，则要严格论证项目的可行性和PPP模式的必要性；对于以工程建设为主，无实质运营的如BT和垫资承包，就不得采用PPP模式；对于运营内容少，主要依赖政府付费的项目，要严格决策论证，审慎采用PPP模式。

　　国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》

　　核心：规范PPP建设领域出现的违规失信等行为

　　事件：2019年7月1日，国家发展改革委印发《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，就加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性等工作进行了部署。明确指出PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。

　　点评：这是在投资管理法制光辉下规范有序推广PPP模式的重磅文件，对PPP项目可行性论证和审查、项目决策程序、实施方案审核、社会资本遴选、项目资本金制度执行、在线审批监管平台、违规失信行为惩戒等内容提出了明确要求，“规范”与“法治”成为全文的主色调。体现了PPP项目依法管理的法治精神，也是贯彻落实党中央、国务院关于规范有序推广PPP模式的具体行动，对于当前基础设施补短办、防范化解地方政府隐形债务风险的决策部署也具有直接指导意义。

　　财政部、水利部印发《水利发展资金管理办法》

　　核心：鼓励采用PPP模式开展项目建设

　　事件：2019年7月10日，财政部、水利部印发《水利发展资金管理办法》，鼓励在水利工程方面采用政府和社会资本合作（PPP）模式开展项目建设，创新项目投资运营机制；遵循“先建机制、后建工程”原则，坚持建管并重，支持农业水价综合改革和水利工程建管体制机制改革创新。

　　点评：国家积极鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展,同时也加大监管力度，既“开前门”，又“堵后门”，为推动PPP项目规避风险、实现效能最优化提供了很多政策保障。

　　财政部发布《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》

　　核心：规范政府方PPP项目合同的确认、计量与相关信息列报

　　事件：2 0 1 9年1 2月2 4日，财政部发布《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》，分为六章二十八条，主要规范了政府方对PPP项目合同的确认、计量和相关信息的列报。

　　点评：PPP会计准则的发布，标志着PPP模式的进一步成熟。它是立足于政府角度、在地方财政视角下计量PPP项目形成的资产、收入、支出的文件，也指明了未来PPP模式的发展方向，有助于建立健全政府会计准则体系，规范政府方对政府和社会资本合作（PPP）项目合同的确认、计量和相关信息的列报，PPP改革进入了健康发展的快车道。