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美国诱拉菲律宾,杜特尔特究竟什么态度?

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作者:浦江 东方智库研究员

7月29日,美国国防部长奥斯汀在结束对新加坡和越南的访问后,风风火火地赶到了他此次“印太”三国之行的最后一站菲律宾。奥斯汀将菲律宾作为此行的收官之站,是美方事先精心谋划和刻意为之的,目的在于攻下菲律宾这个“顽固堡垒”,谋取“印太”之行挑拨离间、拉帮结派的实际成效。



(资料图片:菲律宾首都马尼拉街景。新华社发,乌马利摄)

75分钟密谈,菲改变对美态度

当晚,菲律宾总统杜特尔特在总统府与奥斯汀举行了长达75分钟的面对面会谈。次日上午,奥斯汀在与菲国防部长洛伦扎纳举行双边防务会议时,洛伦扎纳宣布,在奥斯汀部长和杜特尔特总统会面后,杜特尔特总统决定收回终止菲美《访问部队协议》(VFA)的信函,“美菲之间已无未决的协议终止函,VFA再次全面生效,两国将依据该协议回到军事合作的正轨,计划未来在VFA协议架构下举行军事演习” 。

随之,美菲防长就加强两国军事防务合作进行了深入会谈,美国五角大楼官网称,“奥斯汀重申了美国支持一个主权和安全的菲律宾的承诺”,双方“讨论了如何建立一个基于规则的国际秩序的自由和开放的印度洋-太平洋地区”。这两句话看似笼统,实际是有直接针对性的。这不仅是美菲军事关系乃至整个美菲关系的一大改善,也是美国在印度洋-太平洋地区加紧推进同盟战略的一大动向和突破。

美国和菲律宾是长期的军事安全战略盟友,两国早在1951年就签署了《共同防御条约》,在1998年签署了《访问部队协议》,2014年又签署了《加强防务合作协议》。

《访问部队协议》是美菲之间一项重要而又具体的军事合作协议,该协议规定了美方军人、军事相关人员以及军事装备进入菲律宾的条件、活动范围乃至可获得的便利,包括双方举行军事演习等相关内容。按照双方约定,如其中一方要求终止协议,可以书面形式通过外交渠道通知另一方,在通知180天之后条约自动终止。过去美方依据该协议,与菲律宾进行了大量军事合作行动,据称两国间每年有300余项军事合作项目。美国据此协议在2016年至2019年向菲律宾提供了5.5亿美元的安全援助。

杜特尔特上台以来,多次怒怼美国

2016年6月30日杜特尔特宣誓就任菲律宾共和国第16任总统后,经常语出惊人地抨击美国,不仅美菲军事合作受到直接影响,也延宕了美国印太战略的推进,制约了美国在南海地区的军事活动。



(资料图片:菲律宾总统杜特尔特。新华社)

杜特尔特是菲律宾的“铁汉总统”,被认为是继当年马来西亚马哈蒂尔总理之后,东南亚国家领导人中又一位“反美斗士”。杜特尔特在反美的同时,还表现出与其他大国的接近,对中国和俄罗斯的安全政策大加称赞。杜特尔特还多次拒绝了特朗普总统的访美邀请。美国恼羞成怒,将其视为军事同盟的“叛逆”。

去年1月,在美国以“践踏人权”为由,取消菲律宾参议员罗纳德·德拉罗萨的访美签证后,杜特尔特总统一再威胁要终止菲美《访问部队协议》。德拉罗萨被认为是杜特尔特的忠实盟友,在2016年担任菲律宾国家警察总监期间曾全力贯彻和执行杜特尔特政府打击毒品犯罪的政策。杜特尔特认为,美方这样做实质是冲着他去的,因此他给了美国两个选择:要么美方取消对德拉罗萨访美的签证拒签,要么菲律宾取消与美国的军事合作协议。

2020年2月11日,菲律宾外交部根据杜特尔特总统的指令,正式通知美方菲将结束《访问部队协议》。之后,杜特尔特总统又正式向美方发去了其签署的关于终止美菲《访问部队协议》的信函。华盛顿向马尼拉指出了这样做的严重性。在双方交涉谈判下,杜特尔特两次延长了该协议的终止,既示强又留有余地。此次奥斯汀访菲后,双方拖延了一年半多的协议争端得到解决。

美菲关系“突然转圜”,菲国内舆论质疑

菲律宾军方与美国长期来保持着十分密切的官方和私交关系,菲国防部长是长期的“亲美派”。他在与奥斯汀会谈后发推特称,“在致力于实现地区和平与稳定这项共同目标的长期盟友之间,没有什么挑战是不能克服的”。 但舆论普遍认为,此次美菲重修旧好,恢复军事合作协议,如同当初提出要终止该协议一样,纯属杜特尔特总统权衡利弊后作出的决定,洛伦扎纳防长最多是个吹鼓手。洛伦扎纳自己也坦承,他对杜特尔特总统在会见奥斯汀后,竟然在一夜之间改变决定感到惊讶。

美菲关系的“突然转圜”,不仅引起地区和国际舆论的关注,也引发了菲律宾国内舆论的喧哗和严重质疑。

《马尼拉时报》发表评论指出,“一年前,当杜特尔特总统宣布单方面废除《访问部队协议》(VFA)时,这种幸福感变成了菲律宾人一种令人振奋的经历,因为该协议实质上授予美军在该国进行军事演习的特权”,但现在杜特尔特总统又撤销了他的决定,重新恢复美菲《访问部队协议》,这意味着菲律宾与美国之间“繁重的、危险的”军事同盟又“回到了原点,回到了美国随时可以发动战争机器,随时可能遭到美国敌人袭击的危险境地”。

菲媒质问:究竟谁是菲律宾的敌人?

菲评论指出,美菲之间现有的三个军事合作协议都宣称要“对抗共同的敌人”,但“我看不到菲律宾和美国之间有任何共同的敌人”。根据对菲美具有约束力的现有军事条约的条款,美国的敌人将成为菲律宾的敌人,而中国被美国视为军事对手,只要美国想和这个亚洲庞然大物开战,它就会成为菲律宾的敌人。评论质问道,“对于中国给予菲律宾的所有善意、物质和其他方面,难道我们必须以好战的态度回应吗?啊,总统先生,你太有夸张的天赋了,听起来就像是吹笛手的曲子,正引领着人群走向毁灭”。

其实,杜特尔特总统改变主意并不突然。表面看来,杜特尔特对美话语强硬,个性鲜明敞亮,与过去的菲律宾总统大多亲美很有些不同,其实这是杜特尔特总统在需要时展示给外界看的强硬一面,而他的另一面或者更深层次的一面,却藏而不露,或很少表露。杜特尔特在不断出价,吊美国的胃口,以谋取菲律宾更多的实利。华盛顿对这位菲律宾另类总统当然是多少摸底的,因此在杜特尔特威胁要终止美菲《访问部队协议》后,美方既理睬也不理睬。

菲律宾战略地位非同一般

菲律宾位于太平洋西部,北隔巴士海峡与中国台湾遥遥相对,南和西南与印度尼西亚、马来西亚相望,西濒南中国海,共有大小岛屿7000多个,其中吕宋岛、棉兰老岛、萨马岛等11个主要岛屿占全国总面积的96%。

在美国加紧推进印太战略的大背景下,菲律宾的战略地位更为重要,加上菲律宾与中国在南海有争端,美国更是竭力拉拢菲律宾,挑拨菲律宾与中国的关系,菲律宾也是心知肚明,并不无挟美自重的意图。

中菲是隔海相望的重要邻国,两国于1975年6月9日建交。建交以来中菲关系总体发展顺利,两国领导人互访不断,仅杜特尔特总统就在2016年10月、2017年5月、2018年4月、2019年4月和2019年8月多次访问中国。

2016年10月杜特尔特总统对华进行国事访问时,双方发表《联合声明》,实现了中菲关系全面转圜。中菲各领域合作不断拓展,中菲结有34对友好省市,2020年中菲双边贸易额达到611.5亿美元, 2020年中国对菲非金融类直接投资1.4亿美元。

应该说,中国是非常重视中菲友好关系的,也一直都在为推动两国关系的稳定发展和妥协解决两国间的争端积极努力。也应该说,杜特尔特自执政以来,对中菲关系的重要性和敏感性也是有较清醒认识的,对华盛顿的用心图谋是有戒备的,因而在南海争端的言行方面是有所克制的,至少与菲律宾前政府有所不同。

但菲律宾国内舆论嘈杂声不断,菲军方态度强硬,导致菲当局的态度也不无摇摆,在一些涉华敏感问题上不无不当言行。杜特尔特的基本说法是菲律宾坚持自己的领海要求,但菲律宾不能不自量力,加剧争端,引发战火,做鸡蛋碰石头的傻事。他强调要以最有利于菲律宾利益的方式来处理对美对华关系。



(资料图片:菲律宾总统杜特尔特。新华网)

杜特尔特改变主意,主要三大原因

此次美菲关系转圜,杜特尔特对美作出改变,据分析主要有三大原因:

一是美国的竭力拉拢。拜登上台以来,不断加强“印太”地区反华战略同盟,加大在南海和整个“印太”地区的军事对抗行动,美国将菲律宾视为主要的挑拨离间和拉拢争取对象,以威逼和诱拉两手加紧对菲律宾做工作,对菲律宾产生了作用。有分析认为,美国显然不会仅仅是以口头劝说拉拢让马尼拉改变主意,而必定有私下的实质性军事援助等交易,而且数目不会小,而当下的菲律宾也正需要美方的军费和军备等各种军事援助,尤其菲律宾军方求之不得。

二是菲律宾政局进入特殊时期。杜特尔特的6年任期届满,按照菲律宾现行宪法规定,杜特尔特无法再连任总统。虽然目前距离下届总统大选还有些时日,但菲律宾政坛与社会已经躁动起来,各种势力都在较量博弈,争夺权位。目前杜特尔特虽仍属强势,最新民意调查表明其支持率仍高达58%,信任度约为50%,但与今年一季度其高达65%的支持率和55%的信任度相比有明显下滑,这对杜特尔特是不利的。

《马尼拉时报》的评论指出,从菲律宾总统竞选的历史看,至少自马科斯以来,美国对菲律宾大选是有直接影响的,各路竞选人如得不到美国的默认支持,不仅上不了台,而且还会遭遇麻烦。该评论指出,当年杜特尔特当选看似有偶然性和民意支持,其实也是一种巧妙的运作,暗中是得到了美国的事先支持的。

据菲律宾多家媒体分析,杜特尔特是决不会甘心于任满后解甲归田的,他会想方设法继续掌权,其主要策略是鼓动其支持者转向支持其女儿竞选下任总统,他竞选副总统,因菲律宾宪法并不禁止总统期满后不得竞选副总统。

但杜特尔特要实现这关键而又艰难微妙的一步,是少不了华盛顿的默认支持的。也因此,杜特尔特在奥斯汀到访时,破例由他首先接见奥斯汀并与其密谈,杜特尔特撤销终止美菲《访问部队协议》的单边举动,实际是给了奥斯汀一个不小的见面礼。

三是杜特尔特处境艰难。杜特尔特执政5年多来,其主要精力在于禁毒扫毒和打击经济寡头等,但被指不注重发展菲律宾经济、改善民生、改进教育、吸引外资,尤其没有很好加强菲律宾的基础设施建设,遭致民众不满。杜特尔特当前仍能保持较高支持率,主要是因为目前反对派缺乏强势人物,而菲律宾选民认为这个国家不能没有强势人物统治,因此虽有不满,但仍支持杜特尔特当政。

杜特尔特不仅强硬,更是极其精明

去年新冠肺炎疫情暴发以来,菲律宾遭受巨大冲击,杜特尔特下令长期封锁隔离,但始终未能很好见效,目前仍是东南亚地区疫情最持续和最严重的国家之一。疫情下的菲律宾经济恶化,民生困顿,失业率居高。杜特尔特因见长期封锁不能见效,不得不把抗疫的主要希望转向疫苗,希望得到美国的经济援助和疫苗支持。美方趁虚而入,诱拉承诺。这也是促使杜特尔特与华盛顿重修旧好的重要因素。

杜特尔特不仅是强硬果敢的,也是极其精明老道的,他非常明白在什么时候打什么牌,对什么人说什么话,提出什么样的要求,需要达到什么样的目的。其言行的惊动性不小,但立场的坚定性和攻击的指向并非恒定。说到底,吃亏的事,这位菲律宾总统是不会干的,需要的时候一切都是可以改变的,这在其过去5年多的执政中已经充分显露,今后恐怕也还是这种套路。

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