以广西阳鹿高速公路公司破产重整案为视角

破产案件中特殊弱势群体的优先保护与纠纷化解 ——以广西阳鹿高速公路公司破产重整案为视角

来源：《广西审判实务与探索》2020年（第二辑）戴红兵/主编

摘要:破产案件中往往出现不同类型的弱势群体，其中有一类群体因其自身局限性，举证能力极弱，且因现行法律尚未明确保护，以致该群体在权利主张、权益分配等方面存在障碍，相对其他弱势群体显得更为弱势和特殊。若这类群体的债权得不到适当保护，则易引发群体性对抗，影响社会稳定；保护此类特殊弱势群体的权益，对化解社会矛盾纠纷、减少重整计划执行阻力、迅速推进破产案件审理进程具有重要意义。笔者有感于审理广西阳鹿高速公路公司破产重整案时，艰辛地解决高速公路沿线上万村民群众损害赔偿的债权确认、清偿率和优先清偿等问 题，以及充分运用“府院联动机制”和“多元化纠纷解决机制”，创新、有效地化解矛盾纠纷，维护社会稳定，故作此文提出建言。

一、“阳鹿案”的难题

（一）案情再现

阳鹿高速公路位于广西区内，连接桂林市阳朔县和柳州市鹿寨县，是国家高速公路网规划汕头至昆明高速公路的重要组成部分，是连接大西南与粤港澳大湾区的重要通道。该高速公路的建成,将促进沿线地区资源开发和经济社会协调发展,有力地贯彻落实中央西部大开发和“一带一路”的战略部署。项目于2010年12月正式开工建设，原计划于2014年年底建成通车,因外商投资设立的广西阳鹿高速公路有限公司（以下简称阳鹿公司）背负债务达50多亿元且资金链断裂，自2013年开始停工并处于“烂尾”状态。

阳鹿公司破产重整案（以下简称“阳鹿案”）申报的债权人达3000多户，特别是公路沿线村民债权人就有2700多户家庭上万村民群众,同时涉及各种复杂的法律关 系，审理难度和工作量都非常巨大。经过审理团队攻坚克难，终于2018年5月底将阳鹿公司重整成功，停工5年的工程项目在案件审理期间恢复建设，且于2019年7 月底竣工通车。该案审理挽救了危困企业，促进了国家重大项目建设，保护了债权人的合法权益,化解了社会矛盾纠纷，维护了社会稳定,取得很好的社会效果，对于优化营商环境、推动地方经济高质量发展具有重大意义，获得党委、政府及当事人等的高度肯定。

（二）棘手问题

阳鹿高速公路自开工建设后，因为泥土开挖、堆放、填埋，车辆运输，路基夯实以及未完善排水设施等，导致施工区域多处出现大面积塌方、滑坡、灌溉水利设施受损及泥水冲淹农田等情形,特别在雨季下雨时,形成堰塞湖无法排水，沿线2700多户上 万村民的耕地、农作物遭受水灾、灰尘侵害，造成了较大的经济损失。在债权申报过 程中，大部分村民对其遭受的损失并未向管理人提供相应的证据，主要是由于损害发 生时，村民法律意识不强，不懂得取证或如何取证，只是要求施工方到场查看受损情 况,且纠纷形成后，也未向人民法院提起诉讼索赔。由于管理人对沿线上万村民申报的债权难以确认，因此，针对该群体申报的债权是否确认、如何确认、该债权的清偿率和清偿顺位如何确定等问题，非常棘手。

二、破产案件特殊弱势群体界定

（一）特殊弱势群体的定义

为了突出体现某类弱势群体的特殊性，本文将破产案件中的弱势群体划分为特 殊弱势群体与一般弱势群体。一般弱势群体指受现行法律明确保护，在权利主张、权 益分配等方面不存在障碍的弱势群体。如房地产企业破产案件中的房屋买受人群体、破产企业中的职工群体。而特殊弱势群体则为客观上对破产企业享有债权，由于群体自身存在局限性，因而在权利主张、权益分配等方面存在障碍，且现行法律尚未明确保护的一类特殊群体。如“阳鹿案”中高速公路沿线的受损村民就属于该类群体。

（二）特殊弱势群体的表现类型

在企业破产程序中，会出现不同类型的债权申报个体，相对于那些有担保的债权主体、具有企业法人的债权主体，或者是抵抗风险能力较强的自然人债权主体，特殊弱势群体在债权申报、诉求表达、讨论决策、权益分配等方面会全面或部分处于弱势。以下列举几种常见的表现类型：

1. 在涉及大型工程项目的企业破产案件中，因开发建设而导致施工区域周边遭受损害的居民或村民。

2. 在化工类企业破产案件中，因企业违法违规排放污水、废气、毒气等污染物，致使周边或下游区域遭受人身损害、财产损害的居民或村民。

3. 在矿产开采类企业破产案件中，部分未办理正式劳动用工手续的矿工,或者是因矿难而死亡的受害者家属等群体。

4. 作为拆迁主体的房地产企业破产案件中，因拆迁安置补偿问题在破产程序中主张权益的被拆迁人群体。

不同类型的企业破产可能会出现不同类型的特殊弱势群体，笔者在此不一一列举。特殊弱势群体的类型也不是固定不变的，随着社会经济不断地发展，在不同的历史时期和社会经济条件下，具体类型也会不断地发生变化。

（三）特殊弱势群体的维权特点

1. 债权诉求目标混乱分散。特殊弱势群体因为自身存在的局限性，在申报债权 时,债权诉求的目标往往较为多样且混乱分散，不仅仅是以已发生的损失赔偿金额为 表现形式的债权申报，还以其他表现形式的债权申报，如要求赔偿预期利益,给子女 等家属安排工作，在同一地段置换同样面积的房子，要求污染企业关停、迁移别处等。

2. 债权形成时间跨度长、空间区域范围广。如在“阳鹿案”中，因为该高速公路已 “烂尾”多年，在复工建设时沿线村民的损害赔偿尚未能解决，债权形成时间跨度长达八年之多;高速公路全长约87公里，途经阳朔、荔浦、鹿寨三个县,债权涉及的空间区域范围广。

3. 申报债权的意识不强或过度夸大债权。该类群体不懂破产法律程序,仅寄希望于向政府施压，不相信法院指定的管理人，不愿意向管理人申报债权，更有甚者不相信法院关于破产程序的裁定书;或者，群体中某些人过度夸大债权，申报的债权大 大超过实际损害赔偿数额。

4. 缺乏收集、保全债权证据意识。该类群体或因自身存在的文化知识水平低，或 因没有专业的法律知识,或因缺少处事经验等，在损害事实发生时，大部分人没有证 据意识，不注意收集或保全能够证明损害事实发生的证据，认为发生的客观事实就足以证明其遭受损害,而没有意识到损害事实需要证据来证实。在向管理人申报债权时，证据已不复存在。

5. 涉及人数众多，存在不稳定因素。该类群体往往人数众多，在诉求无法得到全部满足时,在少数人员的挑唆下，容易采取单一的问题解决方式,成群结队地到党委、 政府部门上访，企图通过施压方式迫使党委、政府快速解决群体诉求,易造成社会不稳定因素。如群体的诉求无法得到快速解决，或有关工作人员的工作方式方法不当, 就容易激化矛盾,最后可能爆发，演变成打砸事件。

三、“阳鹿案”对特殊弱势群体权益保护的创新探索

（一）以合理方式认定债权数额

在“阳鹿案”中，面对高速公路沿线2700多户上万名村民申报的损害赔偿债权， 如何确认债权，是首先要解决的最棘手最费心力的问题。虽然申报人没有提供证据， 但损害事实又确实存在，如果因债权无证据而不予确认,势必会引起广大村民不服、 不满，极可能引发大量的上访、阻挠施工等群体性事件，不利于社会的稳定，也不利于 阳鹿高速公路的复工建设;如果全部予以确认，又缺乏证据和法律依据且与客观实际 严重不符，债权申报额高达数亿元,重整投资人根本承担不起。为此,必须遵照以事实为根据的原则，实事求是地确认村民的债权。

为了妥善解决该债权确认问题，法院开展了深入细致的调查研究，通过与管理 人、当地政府人员到现场察看受损情况，以及召开座谈会、协调会，了解到当初阳鹿公司与农户曾经初步协商过赔偿额度，后因缺少赔偿经费而中止。经过反复研究，法院提出了确认该债权的创新方案：

1. 债权核实。由村民委员会或村民小组、乡镇政府、县政府层层审核把关。

2. 申报方式。因村民人数众多，故先由村民小组或村民委员会收集审核后向当地乡镇政府申报，由乡镇政府再次审核后向县政府申报，县政府最后汇总核实后，代 表村民向管理人申报。

3. 确定赔偿总额。考虑到时间已经过了五六年，损害增加、物价上涨等各种因素，在原协商赔偿总额的基础上翻一倍或接近一倍确定公路全线赔偿总额。

4. 各县赔偿金额分配。各县境内路段长度（公里数）占高速公路总长的比例，与各县境内征地面积占总征地面积比例之和再进行平均，计算出该县获得赔偿额占全 县总赔偿额的比例，全线赔偿总额乘以该赔偿比例即为该县获得的赔偿金额，即该县 全体村民债权人的债权总额。

（二）充分保障沿线村民实现债权

为了保证沿线村民的债权得以实现，法院根据实际情况，采取了以下创新做法：（1）清偿率。沿线村民在债权核实的基础上给予100%受偿。（2）发放方式。管理人将确定的各县债权额款项（赔偿金）支付给各县政府，由县政府统一进行分配发放。（3）政府兜底。赔偿数额如出现误差，不足部分由县政府兜底补足，因髙速公路建成后,沿路各县将是直接的受益者，故如村民认为赔偿不足的，由各县政府协调解决，协调不成的，由县政府负责兜底补足。政府兜底补足可以采取灵活多变的方式，由政府根据当地的经济、社会发展状况自主决定，可以是县政府以货币方式补足，也可以其他方式补足,如通过修建水利工程、乡村道路、路边候车亭，安装太阳能夜间照明路灯、各村指引路牌等其他公共基础设施，以此促进地方经济的发展，使群众长期受益，切身感受到建设阳鹿高速公路所带来的实实在在的好处。该补足方式是看得见、摸得着的，能大大抵消货币清偿不足带来的负面影响，争取获得广大群众的心理认同， 使遭受侵害的村民自觉成为阳鹿高速公路顺利建设的忠实维护者。此外，债权款也可以采取部分发放货币、部分用作公共基础设施建设的方式进行发放，当然要事先征求村民的意见。

（三）赋予沿线村民优先债权清偿顺位

《企业破产法》和《民法典》合同编以及司法解释对特殊弱势群体债权在破产案 件中的性质和清偿顺位没有作出特别的规定，若严格按照现有法律，特殊弱势群体的 债权性质在理论上只能是普通债权，而根据《企业破产法》第113条的规定，普通债权的清偿顺位被置于末位清偿，当债务人资不抵债时，普通债权通常是无法获得充分清偿的，甚至其清偿率可能为零。由于阳鹿高速公路沿线上万村民的损害赔偿债权能 否得到清偿，直接关系到该公路能否复工、破产重整能否成功。因此,对该特殊弱势群体的债权必须作特殊保护，才能保证重整案件审理向前推进，而且,对该特殊弱势群体合法权益的保护也符合情理和法理：

第一，在情理上，重整成功对所有债权人有利,如果重整失败进入破产清算，该 “烂尾”公路毫无经济价值，甚至还要另外投资将“烂尾”路面清理、恢复耕地,全体债权人都得不到分文清偿。

第二，在法理上，应当优先保护该特殊弱势群体的合法权益。根据现有司法政策﹝1﹞的精神与原理，人民法院在诉讼、执行或破产案件中，应当采取优先保护处于相对弱势地位群体的处理方式，故对于交付了大部分购房款的购房者，其享有比工程债权、抵押债权更优先的清偿顺位。对于建设工程承包人而言,其债权包括了经营利益，而对商品房消费者而言,则可能体现基本生存利益。因此,依据基本生存利益大于经营利益的社会政策原则，司法上赋予购房者在法定情形下对其购买的尚未交付或未办理产权过户的商品房享有优先于建设工程承包人工程款的权利。﹝2﹞破产法中职工债权也优先于普通债权清偿，这些规定都是基于生存利益大于经营利益的社会原则而制定。在“阳鹿案”中，村民的债权是房屋、耕地、庄稼和水利设施等受到修 路的影响、损害而产生的,而房屋、耕地、庄稼和水利设施等对于村民意味着基本生存权益。商品房买受人尚属于处于相对弱势地位的群体，而在“阳鹿案”中，受损害的村民更弱势，群体更大,该弱势群体的合法权益更应该优先保护。

第三，比照重整案小额债权处置方式。重整案司法实践中对小额债权通常都予 以全额清偿，目的是使重整计划草案顺利通过表决，同时也是基于优先保护弱势群体 利益的精神。而“阳鹿案”中，损害赔偿债权总额涉及上万村民，若平均每个村民的债 权也就是几千元，属于特小债权,亦应获得全额清偿。

总结经验,对特殊弱势群体权益保护应注意以下问题：（1 ）举证要求不宜过高，只要损害的客观事实存在，就应保护其权益；（2）在缺少证据的情况下，债权数额的认定宜粗不宜细，力求接近客观事实,尽量给予全额赔偿,特殊情形除外；（3）尽可能找出与其权益相关联的事实、数据如以上提到的路段长度、征地面积、受损面积等作为权益认定的参考计算标准;（4）通过建立“府院联动机制”，充分依靠当地政府及基层组织帮助解决各种复杂问题,如上述由县政府采取“包干”的方式解决债权款发放问题;（5）应比照商品房买受人具有同等或更高的债权清偿顺位。

﹝1﹞最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿问题的批复》（法释﹝2002﹞ 16号）规定:“一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后,承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人”；［2014］执他字第23、24 号最高人民法院《针对山东省高级人民法院就处置济南彩石山庄房屋买卖合同纠纷案请示的答复）亦明确："《批复》……明确规定了房屋买受人的权利优先于建筑工程承包人的优先受偿权与抵押权人的抵押权，体现了优先保护处于相对弱势地位的房屋买受人的精神……与执行程序相比,破产程序能更好地清理债权债务。在破产程序中，《批复》关于优先保护商品房买受人权利的规定也应予以适用……”

﹝2﹞王欣新:《破产法前沿问题思辨》（下册），法律出版社2017年版，第449页。

四、“阳鹿案”对特殊弱势群体纠纷化解机制的探索

（一） 充分发挥法院主导下的“府院联动机制”

“府院联动机制”作为目前司法实践中创造出的解决企业破产相关衍生社会问题 的有效机制，有助于高效地解决实际问题。其适用的目标，是使政府在破产审判之外 更好地发挥其社会调整作用，为实施市场化破产程序创造条件。破产案件审理是法院的职权领域，而破产案件处理中涉及或衍生的社会问题的解决，则是政府的职责领域。政府既不能够缺位,也不能够越位，法院更不能让位。﹝1﹞“阳鹿案”在自治区政府领导的主持协调下，政府与法院各司其责、密切配合,按照政府牵头、法院主导、部门联动、属地管理的原则，建立起由政府主导风险管控和事务协调、法院主导司法程 序的一体化府院联动机制。自治区政府协调、调动自治区交通厅、国资委、发改委、公 安厅、司法厅等职能部门，以及高速公路沿线柳州、桂林两市包括鹿寨、荔浦、阳朔三县的党委、政府及其职能部门，全力配合法院的案件审理工作，采取了各种有力措施，保护了沿线村民的合法权益，化解了诸多矛盾纠纷,促进了案件重整工作，并实现了高速公路恢复建设和建成通车。“阳鹿案”通过“府院联动机制”取得的成效是显著的，同时，也是运用该机制对特殊弱势群体纠纷化解的一次成功探索。由此可见，对 于处理涉及特殊弱势群体纠纷的企业破产案件,政府和法院只有树立法院是破产程序的主导者，政府是包括特殊弱势群体在内的广大人民群众利益的代表者、是破产程序中解决矛盾纠纷的协调者及风险防范者的理念，通过“府院联动机制”形成合力，才能高效化解社会矛盾。

（二） 充分运用“多元化纠纷解决机制”

“多元化纠纷解决机制”在国外称为ADR （Alternative Dispute Resolution），译为多元化纠纷解决或替代纠纷解决。ADR概念源于美国，原本是21世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界普遍存在的、民事诉讼制 度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。诉讼是解决纠纷最为主要的渠道，而 ADR可以有效地对诉讼补偏救弊，在现代社会中承担着纠纷解决、保障当事人的自治、协调社会关系和提供积极的对话渠道等作用。﹝2﹞近年来，我国学者对其进行了

广泛的研究，一般认为，该机制是指多种纠纷解决方式相互补充、相互协调地共同存 在于一个社会之中，所谓多元，是相对于单一而言的,在任何社会中，对因争端而引起的冲突和纠纷都存在不同的解决途径，诉讼仅仅是其中一种选择。﹝3﹞“阳鹿案”中， 因村民无法提供证据，管理人无法确认债权，必然引起纠纷,一旦进入诉讼，按照裁判规则,肯定对村民产生不利的后果，而这种不利后果极易产生群体性冲突。为了维护村民的合法权益和社会稳定，保障高速公路复工建设，政府接受了法院的建议，在“府院联动机制”的基础上，发挥我国制度和体制优势，充分运用“多元化纠纷解决机制”，采取非诉讼方式化解矛盾纠纷。

1. 深入群众，广泛开展宣传动员工作。上级政府号召、部署、安排，充分调动市、 县、乡镇政府及当地有关政府职能部门参与破产程序的积极性。通过各级政府直至最基层的村民委员会、村民小组，开展最广泛、最深入的宣传动员、思想教育工作，向 村民阐明“要致富,先修路”的中心思想，使村民明白高速公路建成通车后会带动当地的经济发展，给村民带来实实在在的经济实惠，最终受益的是广大的村民群众，积极争取村民的支持和配合。

2. 落实债权核查、维稳工作责任制。围绕维护社会秩序的稳定，制定了主体明确、任务细化的责任制，案涉的县成立以县领导为责任人的专项工作领导小组，县政府及其职能部门、乡镇政府的工作人员分片包干、划分专门的责任区，每个政府职能部门负责一个乡镇，乡镇负责下属村委，村委负责下属村民小组，村民小组负责本组村民群众。由政府工作人员与村委会组成工作组，由工作组一方面对村民申报的债权进行一一核实，确保债权人、债权数额客观、真实，一方面了解情况、听取意见、调处纠纷。工作组难以解决的纠纷，由乡镇、县、市政府逐级进行调处，确保化解矛盾纠纷。此外，通过宣传发动和联防群治，让村民之间、村民小组之间、村委会之间互谅互助、彼此促进，相互监督，共同防范，不留死角。

3. 及时化解纠纷，保障高速公路复工。为了保证高速公路恢复建设，沿线政府分 别组织了施工现场纠纷化解处置工作组，由破产案件管理人、律师团队、当地有关职 能部门的工作人员组成。主要职责是在施工现场接受村民投诉、做好村民思想教育和法律解释工作，引导村民通过正当合法渠道解决诉求问题、切实化解矛盾纠纷。

4. 实行严格的奖惩制度。制定奖惩制度，对按时按量完成债权核查工作，宣

传、教育、维稳工作到位，没有出现村民上访、闹事、阻扰施工等维稳事件的基层组织，给予相应的奖励；如出现影响社会稳定事件的基层组织及工作人员要责任倒査。

“阳鹿案”中，通过“府院联动机制”和“多元化纠纷解决机制”的充分结合运用, 高速公路恢复建设后没有发生一起村民阻挠施工的群体性事件，极大地维护了社会稳定。非诉讼解决机制在法学界也被称为一种社会矛盾纠纷私力的解决方式，即不借助国家司法力量等公力来解决各类社会矛盾纠纷,而是通过当事人自身的力量、民间力量或者是社会力量来解决矛盾纠纷﹝4﹞而“阳鹿案”中虽然有政府力量介入，但并未使用强制性公权力，而是通过发挥最基层的村民委员会、村民小组的作用、采取组织动员、宣传教育、调解、协调的方式，把纠纷化解在基层，将矛盾消除在萌芽状态。显而易见，对于涉及特殊弱势群体的纠纷，因其自身各种因素形成的局限性，采取诉讼的方式未必是最佳选择，而通过多元化解的非诉讼渠道反而效果更优。

由此延伸，对于破产案件的纠纷化解，根据实际情况,有针对性地引入社会力量、 民间力量,诸如律师团体、工会、行业协会、商会、小区业主委员会、居民委员会、村民委员会、人民调解委员会、村民小组等，结合政府及其基层组织（如乡镇政府、司法所、街道办等）的适当介入或组织、协调，采取多元化解的非诉讼解决方式，往往能起到意想不到的效果。

﹝1﹞王欣新:《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》2018年2月7日，第7版。

﹝2﹞兰岚:《我国构建多元化纠纷解决机制的理性分析》，载《商品与质量（科教与法））2011年第12期。

﹝3﹞孙益全、鲁保林、刘永红:《多元化纠纷解决机制问题分析》，载《社会科学家》2008年第11期。

﹝4﹞尹玉林:《转型与矛盾:构建和谐社会的多元化纠纷化解机制》，载《甘肃社会科学》2007年第3期。

五、对特殊弱势群体权益的立法保护问题

笔者在审理“阳鹿案”中深深体会到，在现有法律框架下，解决特殊弱势群体权益 问题是多么地艰辛,而由于该群体权益保护在破产案件审理中有着重要甚至关键的影响作用，因此通过制定或修改、完善法律规定来解决特殊弱势群体权益保护问题就显得格外急切。如前所述，将特殊弱势群体债权置于超级债权清偿顺位，在情理上和法理上都有充足的理由和依据,与商品房买受人的权益相比，生活在社会最底层、最困难的特殊弱势群体的权益更应受到保护，该群体的债权获得比商品房买受人的债权享有同等或更高的清偿顺位待遇（优先于工程款和抵押权）一点都不过分。如对破产法修改或作出新的司法解释时，或对其他法律修订时,将特殊弱势群体债权调整至更高的清偿顺位，对于保护特殊弱势群体权益、促进纠纷化解、维护社会稳定、推进破产审判工作发展均具有非常重要、积极的意义。当然，就立法保护的范围而言，不仅涉及特殊弱势群体,还涉及特殊弱势个体，如残疾人、危重病人、贫困孤寡老人等特殊弱势个体,其权益均应获得特别的保护。本文仅从命题出发，就特殊弱势群体的权益保护提出建言。至于立法如何综合群体和个体的权益保护，如何进行立法表述，则是 另一层面的问题了。

作者简介

林有坤：广西南宁市中级人民法院审判委员会委员、民五庭（公司清算与破产审判庭）庭长，四级高级法官，主要从事金融、租赁、公司纠纷、公司清算、企业破产等民事审判工作。