“债务上限”被提高78次后，美国这次会发生债务违约么？

两年前生效的美国跨党派预算法案，允许美国财政部发行新债直至2021年7月31日。

这意味着，从8月1日开始，美国“债务上限”将到期。

此前，美国财长耶伦已经在5月-7月多次敦促美国国会尽快批准提高或暂停联邦政府债务上限，以避免政府债务违约风险。

美国财长耶伦 图片来源：新华社

债务上限是什么

债务上限是指美国国会为联邦政府设定的为履行已产生的支付义务而发行美国国债的最高额度。这些义务包括支付社会保障、医疗福利、军饷、国债利息、退税以及其他开支。

根据美国法律，国会有权监督包括财政部在内的所有政府部门。财政部发行债券必须寻求国会批准，且债务融资能力受到国会规定的债务上限的限制。

1917年前，美国政府每次借款皆须国会审核与授权。1917年一战期间，为提高财政灵活性，国会减少政府借款手续，但规定联邦政府借债总额不得超过国会规定量，债务上限由此产生。而当债务达到上限时，财政部不能再发行任何国债，只能通过税收收入来偿还债务。

美国的国家债务包括公共债务和政府间债务两部分。

公共债务是联邦政府向公众发行的有价证券，包含所有由个人、公司、州或地方政府、联邦储备银行，以及美国政府以外的所有实体持有的联邦债务。

而政府间债务是指政府信托基金、循环基金和专项基金等政府账户持有的政府债务，主要用于联邦政府在政府账户簿记收支，此类证券不在市场交易。

美国国会大厦 图片来源：新华社

超过上限会怎样

截至目前，美国公共债务规模已突破28万亿美元。美国国会预算办公室日前警告，如果国会不通过新的立法提高债务上限或者暂停其生效，美国很可能在今年10月或11月面临政府债务违约风险。

值得注意的是，今年8月9日至9月10日，美国国会将进入夏季休会期，目前留给美国规避债务违约的时间已经非常有限。耶伦警告称，如果国会无法在8月1日前提高或暂停债务上限，财政部将无法预测其可以在多长时间内避免潜在的国债违约问题，届时，美国可能无法按时足额支付政府的债务，并引发灾难性后果。

2011年8月，美国国会两党迟迟无法就债务上限达成一致，造成资本市场剧烈波动，市场恐慌性抛售股票，国际信用评级机构标准普尔将美国主权信用评级由“AAA”下调一档至“AA+”。这是美国历史上首次遭到主权信用降级。

2013年，两党陷入僵局，酿成政府停摆危机。此后两党召开过多次会议，但始终无法达成协议。虽然债务上限的谈判在最后一刻得以通过，政府结束了关门局面，但在政府关门期间，有数十万美国人被迫停业，政府的各项项目也受到了重大打击，美国经济活动深受影响。

美国联邦政府最近一次因没有提高债务上限导致政府“停摆”是在2018年12月22日。围绕国会预算案拨款建造美墨边境墙问题，白宫和国会民主党人相持不下，造成联邦政府部分暂停运转35天，这是美国历史上持续时间最长的联邦政府“停摆”。

两党博弈或持续至10月

有分析指出，一旦真的债务违约，美国经济可能会遭受相当大的伤害。更糟糕的是，在美国出台的1.9万亿美元刺激计划的背景下，美国财政部需要持续为此买单，这也为财政部抽出部分资金来还债造成了困难。

不过，美国财经分析师詹姆斯·尔利表示，基本上所有人都认为债务一直能得到偿还，因为如果美国政府不支付债务，将会造成财政灾难。所以几乎可以确定的是，这个“债务上限”将会被商讨提高，它已经被商讨提高了78次，而这次将是第79次。

瑞士百达财富管理资深美国经济学家柯冬铭（Thomas Costerg）也认为，美国不太可能出现债务违约。他在接受《国际金融报》记者采访时表示，不像大多数国家，美国政府这次的安排非常特别，美国国会有两个独立的决定，一个关于政府预算，另一个关于为预算提供资金的债务。今年，国会又一次未在7月31日最后期限前提高债务上限，不过还需要数周时间，真正的问题才会显现，尤其是在美国借款以及偿还债务利息的能力上。

“问题在于，大多数美国法案通过需要在参议院获得60%的选票，但目前，民主党的控制权只有51%。美国的民主、共和两党间存在严重分歧，而这种政治两极分化对预算和债务决定产生了影响。这种结构性政治紧张是2011年8月评级机构标准普尔将美国债务评级从最高的AAA级下调至AA+级的原因之一。”柯冬铭说，尽管如此，美国金融市场现在已经习惯了两党围绕提高债务上限的博弈：一切如常。

根据美国国会预算办公室的估计，美国财政部在10月之前可以通过“特别措施”和TGA账户余额获取资金约8290亿美元。因此，短期政府面临违约的风险不大，但这也意味着短期美国国会要达成暂停/提高债务上限的协议可能性较低，两党博弈很可能持续至下一个财年开始的10月。

过去财政部采取特别措施的手段包括暂停销售非流通债券、推迟拍卖流通债券或缩小拍卖规模、暂扣将转移到各种政府信托基金的现金收入等。

而TGA账户是指财政部在纽约联储开设的一般账户（Treasury General Account），用其处理日常收支事宜，账户存款余额即为财政部现金余额。一旦债务上限未获提高或暂停生效期限未获延长，财政部将动用TGA存款余额应付各项财政支出，从而为政府应对债务上限问题提供缓冲时间，直至财政部余额耗尽，达到“X date”（预计违约日）。

“在繁荣发展、不断创新的科技行业的支持下，美国仍是一个充满活力的经济体，潜在的纳税基础依旧非常强大。归根结底，债务的关键并不在其本身，而是在于日后偿还债务下美国经济增长是否会受到影响。此外，我们注意到，得益于疫情后快速强劲的复苏，今年的税收收入高于预期。另外一个关键的结构性正面因素是美联储与政府的密切合作。外国投资者仍对美国金融资产充满信心，美元也依旧是重要的全球储备货币。在非常极端的情况下，当国会在债务上限问题上拖拖拉拉时，有可能优先考虑还款。美国可能决定优先偿还利息，而不是支付养老金。不过再次重申，我认为不太可能出现这种情况。”柯冬铭说。

记者 李曦子

编辑 程慧

责任编辑 孙霄