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乡村为何成了河南暴雨的重灾区?

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(2021年7月24日,河南省滑县,卫河长虹渠滞洪区内的道路已被洪水淹没。图/中新社发 王子瑞 摄)

文/陈丽媛

尽管河南郑州、新乡等城区内涝已基本消除,但一些县、乡仍然“泡在水中”或被洪水围困。

7月17日以来,河南省出现罕见大范围持续降雨过程,多地降雨突破历史极值,造成部分地区农田积水,畜牧水产设施冲毁,畜禽和鱼类冲失死亡,给农业生产带来不利影响。

以总人口50万、受灾人口近30万的卫辉为例,城区积水最高峰达到2000万立方米,目前还有积水1600万立方米。新乡市副市长武胜军介绍,卫辉市位于新乡市东北部,属于全市最低地区,共产主义渠、卫河、东孟姜女河等河流都在卫辉境内交汇,是上游排水的必经之处。

截至7月28日12时,河南全省150个县(市、区)1602个乡镇1366.43万人受灾,因灾遇难73人。

乡村为何成了洪灾的重灾区?相关专家告诉中国新闻周刊,乡村基础设施的薄弱是最主要的原因。目前众多乡村地区的防洪工程建设仍然停留在二三十年前,防洪标准偏低。这次的特大暴雨和偏低的防洪能力这两点组合起来,导致河南乡村地区的洪涝灾害损失非常严重,加上乡村地区的应急排水能力和城市相去甚远,因此排涝速度比城市要慢很多。

专家们表示,此次洪灾暴露出北方城市和乡村的众多防洪问题,需要对区域整体的防洪排涝体系进行系统梳理,识别关键的薄弱环节,面对超标准降雨也能有应对措施,避免出现重大人员和财产损失。

防洪体系建设的“侧重”

“欠账比较多。”中国水利水电科学研究院高级工程师刘家宏直言,此次乡村地区成为河南水灾的重灾区与防洪体系建设的侧重有关。城市防洪排涝标准高,城市建设中,地表、地下的排水系统必须配套建设,但乡村的规划和建设就没那么系统,且防洪排涝的建设标准较低,投入少、欠账多,很多农村地区只有地表自流的排水系统,一旦发生积水顶托,长时间难以排出,“乡村基础设施的薄弱是最主要的原因。”

在国家《防洪标准》中,经济和人口是衡量防洪重要程度的关键。“重城市轻农村”的防洪体系中重点防护区包括城市、工业区、厂矿,农村因为居民点分散、常住人口密度小,成为防洪保护的次重点。防护区重要与否一般看单位面积承载的产值,近年来乡村单位面积的产值和城市同等面积承载的工业、金融、服务业的产值相比,差距增加。

“一旦洪水来临,必然是两害相权取其轻,优先保护城市区域。”刘家宏解释,目前众多乡村地区的防洪工程建设仍然停留在二三十年前,防洪标准偏低,一般只能抵御五年一遇、十年一遇的暴雨洪涝。这次的特大暴雨和偏低的防洪能力这两点组合起来,导致河南乡村地区的洪涝灾害损失非常严重,加上乡村地区的应急排水能力和城市相去甚远,因此排涝速度比城市要慢很多。

中国水利学会减灾专业委员会特聘专家、华南理工大学水利工程系教授黄国如同样表示,河道防洪标准一般要依据区域内的人口数量、城镇规模、城镇重要性等因素确定,由于逐年建设,重要城市的防洪一般不会出现大的问题,大城市面临的主要问题主要不是洪灾,而是内涝——水排不出去。

“乡村地区河道防洪标准相对较低,甚至有些地方可能没有设防。”黄国如认为,目前乡村水利工程建设亟需加强,人口和财产的集中程度低容易导致水利建设层面的薄弱,但是经济发展好的城镇往往会根据当地经济情况对河道防洪标准适当提高,修建堤防、拓宽河道、加高加厚堤坝等,水利的建设与保护生命财产的需求是密不可分的。“河道防洪标准上下游、左右岸完全一样不太现实。比如像广州一样的特大城市的防洪(潮)标准可能达到200年一遇,乡村可能就10-20年一遇,防洪标准主要是根据防护对象的重要性来制定的。”

同时,他也认为,近年来各地防洪工程有很多尚未达到国家标准。部分经济发达地区因为有地方财政优势尚能完成,但也有很多地区“冬修水利”的传统正在丢失。

高土地流转率和青壮年流失的恶性闭环

中国水利水电科学研究院原副总工程师程晓涛认为,除原本防洪体系有所侧重之外,农业生产模式的变化给传统水利带来的影响不可忽视。

近年来,农业集约化经营成为发展主流,土地流转率大规模提高,多数土地被少数个体大规模承包,这种经营模式在带来高效益、高利润的同时,也带来了高风险。在过往的调研中,他发现,集约化经营需要农户在前期投入大量资金,甚至需要贷款,如果碰到极端天气受灾,后果会非常严重。

“到时候不仅仅是灾民,还是‘债民’。”程晓陶说,与过往农户受灾情况不同的是,普通农户可以通过政府的救济来挽回一部分损失,但是非蓄滞洪区的集约化经营农户是无法得到政府赔偿的。此外,低标准的商业保险无法解决问题,而高标准的商业保险会对高风险地区进行评估,尽力规避高风险的理赔标的。

长期以来,农村防洪、灌溉、排涝等水利基础设施是靠农民义务投工投劳冬修春修来建设与维护的,称为“两工”制度(义务工和劳动积累工)。但随着城镇化的发展和大量青壮劳力外出务工,新世纪初,全国各地相继废止了难以为继的“两工”制度。

“2016年长江水灾严重,安徽垮了129个圩子,有的地方老百姓告诉我们,十多年了没见过有人再往圩堤上加一锹土,这就是他们的现实困境。”程晓陶在调研中发现,人均GDP越低的地区,外出务工的青壮劳力越多,土地流转率越高,堤防维护与抢险的力量越弱,水灾中溃圩数越多,经济上遭受的打击越重,逐渐形成恶性闭环。

程晓陶认为,和谐社会的建设,要求缩小区域间的贫富差距,力求相对均衡的发展。然而,重大水灾加大了区域返贫的风险,从事土地集约化经营的种养殖大户,是支撑地方经济发展的台柱子,这些人一旦因灾成为债民,必然进一步扩大了区域发展的不均衡。如何从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,这是现代化防灾体系构建中必须思考的问题。

7月22日,河南省财政厅、河南省乡村振兴局发布《关于切实做好应对洪涝灾害巩固拓展脱贫攻坚成果有关工作的通知》(以下简称《通知》)称,河南遭遇强降雨,部分河流、水库出现重大险情,农村基础设施、公共服务设施及产业发展设施等遭到严重损毁,人民群众生产生活受到严重影响。全省要及时开展防止返贫监测和帮扶,坚决守住不发生规模性返贫的底线。对因灾陷入严重生活困难的群众,落实医疗、灾害救助、临时救助等政策,保障其基本生活。

此外,《通知》要求及时调整资金使用结构支持做好灾后恢复和重建工作,全面因洪涝灾害遭到毁坏的产业项目和小型农村公益性基础设施项目,加快项目实施和资金拨付进度,尽快恢复受灾地区生产生活秩序,认真做好受灾监测对象帮扶救助,防止因灾返贫致贫。

排查

“有些地方的排水设施欠账比较多,排涝泵站和排水沟渠系统多年未遇大洪水考验,排涝能力大打折扣,有些排水渠甚至淤堵废弃了。”刘家宏认为,此次洪灾暴露出北方城市和乡村的众多防洪问题,需要对区域整体的防洪排涝体系进行系统梳理,识别关键的薄弱环节,面对超标准降雨也能有应对措施,避免出现重大人员和财产损失。

对于解决方法,刘家宏建议,极端气象灾害是小概率事件,可以通过农业的自然灾害保险来分摊大灾年的损失,用风险转移的方式解决大灾难带来的重大损失,弥补乡村防洪体系建设管护投入不足带来的影响。

针对当前已经暴露的水利建设短板。黄国如认为,当前,流域防洪体系无法满足地区社会经济发展的需求,在特大暴雨来临时不得不启用了大量蓄滞洪区,且出现多处溃坝、决口的情况。面对复杂的洪水治理,首先要逐步提高河道整体防洪标准,增强流域整体的防控体系,进一步加强气象预报,加大特大暴雨情景下的应急体系建设。

黄国如预计,未来极端气候事件会增多增强。一方面,干旱天气可能会越来越多,另一方面,洪灾发生的频率也会越来越高,防洪体系建设迫在眉睫。

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