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没得冠军就得道歉?一块奥运金牌的份量到底有多重 | 文化纵横

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✪ 梁嘉琳 | 经济参考杂志社(本文刊发时)

【导读】近日,“为何没拿金牌的中国运动员都在道歉”,成为一个热点话题。为国争光本是激昂奋进之事,但为何“金牌主义”却成了国人和运动员的心理负担?
一些人把“金牌主义”简单归因于以行政命令和口号动员为特色的旧举国体制,但本文认为,今天新举国体制已经有所不同,必须理解金牌主义背后的动力机制——财政逻辑和经济肌理,才能理解金牌与中国体育发展的关系。新举国体制的关键在于,它改变了激励机制,极大动员了各地方体育局、各个体育专业机构的活力和热情,使得巨额资金投入得以有效运作。自上世纪90年代“奥运争光”被确立为竞技体育的核心目标以来,中国体育就步入行政手段和市场手段的“双轨模式”时代,管理策略体现为“好钢用在刀刃上”:对潜在优势项目加大财政投入以扩大“夺金点”;对落后项目(如马术、射击、赛艇等)减少财政投入并交由市场(如“贵族”俱乐部、运动爱好者协会)孵化种子选手;传统优势项目则在保持现有财政投入适度增长的前提下,通过群众体育高基数和公开选拔体制来“优中选优”。在这种绩效机制的激励下,各省体育主管部门自然形成了“金牌至上”的争功风气。
然而,与各地“争功”的竞技体育形成鲜明对比的,是群众体育的冷遇。然而,群众体育的落后又影响了竞技体育,奥运会中的金牌几乎都来自个人或者双人项目,少见于集体对抗的大球类项目。资源分布不平衡、项目发展不平衡依然是中国体育的特点。要从根本上改善中国体育状况,群众体育必须“硬”起来。而要实现这一点,关键在于重启绩效传导机制的体育改革。
本文原载《文化纵横》杂志,原题为《“金牌主义”背后的动力机制》,仅代表作者观点,供诸君思考。

“金牌主义”背后的动力机制

2012年,伦敦奥运会在争议声中落幕,中国代表团以38枚金牌、27枚银牌、22枚铜牌的非东道国历史最佳战绩凯旋。然而,奥运奖牌的投入产出比却招致众多非议,不少人纷纷为一枚金牌需要多少财政投入而“秋后算账”。更有论者将竞技体育(尤其是“奥运争光计划”)与群众体育(尤其是“全民健身计划”)作为对立的两极加以评论。但很多人都只是满足于发泄情绪,并不打算真的计算我们为每块奖牌付出了多少。

其实,简单的财政投入并不能换来竞技体育的进步,奖牌不是仅仅靠金钱可以堆积起来的。更为重要的或许是我们需要理解“奥运争光计划”背后的财政逻辑和经济肌理,这套机制是如何运作的,它又为何能在短期内大幅提升中国竞技体育的水平?只有在此基础上,我们才能理解中国的体育管理体制,也才能谈得上如何改革它,如何促进群众体育的繁荣,而不能仅凭美好的“举国体制”愿望,或者把政府应尽的责任和盘推给市场。

▍一块奥运奖牌的“含金量”

2012年时任财政部部长谢旭人在《关于2011年中央决算的报告》中指出,在中央本级主要支出项目具体完成情况中,文化体育与传媒支出188.72亿元。在预备费使用情况中,文化体育与传媒支出30亿元。在中央政府性基金收支决算情况中,彩票公益金收入317.45亿元。这三大块构成了我国中央本级对体育的财政投入主要组成部分。

体育彩票公益金是指经国务院批准,从体育彩票销售额中按规定比例提取的专项用于发展体育事业的资金。公益金按预算外资金管理办法纳入财政专户,实行收支两条线管理。伦敦奥运会期间的最新公开资料显示,18年来,中国体育彩票已经累计筹集公益金超过3000亿元。

国家体育总局、财政部、央行印发的《体育彩票公益金管理暂行办法》规定,国家体育总局在安排公益金时,用于弥补落实《奥运争光计划纲要》经费不足的资金为40%。省级以下(含省级)的体育行政部门要按本办法规定的使用范围,根据实际情况参照上述比例执行。因此,若以3000亿元的体育彩票公益金筹集下限保守估计,18年来用于“奥运争光计划”的体育彩票公益金共计1200亿元。

而18年来,中国代表团共参加6届奥运会,所获奖牌数统计见表1。


如果我们假设金牌、银牌和铜牌可以根据国家体育总局的奥运奖金数同比例折算。据湖北省国税局网站发表的《中国奥运冠军得奖后要注意理税》一文披露,1992年巴塞罗那奥运会和1996年亚特兰大奥运会,原国家体委(即今国家体育总局)对获得金、银、铜牌运动员的奖金分别是8万、5万和3万元。2000年悉尼奥运会,国家再次规定:金牌、银牌、铜牌的获得者分别奖励15万、8万和5万元,这是我们可查到的最新奥运奖牌的奖金分配比例。按照这个15:8:5的比例,我们可以粗略地将中国代表团最近6届奥运会的成绩折算为284枚金牌。

根据上述可核查、可计量的基础数据,按照投入产出法,我们可以初步测算出一枚金牌的体育彩票公益金投入(以下简称“奖牌含金量”)至少为4.225亿元。

需要注意的是,上述计算方法中,在众多的“奥运争光计划”投入资金中,我们仅仅计算了体育彩票公益金这一项。其实,起码还有三项开支我们没有计入。

首先,全国公共财政支出部分。在《2011年全国公共财政支出决算表》中,我们仅能看到“体育”一项的决算数为266.35亿元。其中与竞技体育相关的预算支出包括:运动项目管理25.40亿元、体育竞赛41.18亿元、体育训练27.70亿元、体育场馆67.58亿元。上述竞技体育支出并不完全用于奥运赛事或奥运项目,还用于世界杯、世锦赛、亚运会、全运会等大型赛事或非奥运项目,因此无法进行量化分析。

其次,我们也未计入大量民间捐赠(如霍英东体育基金)、商业赞助(如某品牌与国家体育总局下属的各大运动管理中心签订的合作协议)等社会投入。这是因为民间捐赠被列入财政预决算非税收入中的其他收入;商业赞助则属于体育系统的“半权力、半咨询”机构与企业之间的商业行为。

第三,1995年原国家体委发布的《奥运争光计划纲要》还规定,为充分调动各方面的积极性,中央和地方应从专项资金或发展体育产业的创收资金中安排一定的奖励基金,用于奖励为“奥运争光计划”作出贡献的训练、管理、科研、后备人才培养的单位和个人,对作出重大贡献者给予重奖。但由于上述奖励基金的收支明细并未公开,我们也无法确定这项投入究竟有多大。

▍“金牌主义”背后的绩效评价机制

可以看出,我们的确为奥运金牌投入了巨额资金。但是,值得深究的是,这些投入本身并不能全部直接带来效率,更不可能使得中国的竞技体育在短时期内获得与奥运奖牌总数同步的巨大进步。中国举国体制的奥秘在于,它成功地利用一种绩效传导体系,改变了激励机制,极大地动员了各个地方体育总局、各个体育专业机构的活力和热情,使得巨额资金的投入有效地运作起来。举国体制并不是一句空话,它其实已经与原初那种简单依靠行政命令或者口号动员的模式有了很大差别,如果我们还满足于用老式举国体制的弊端来批判新的举国体制,无疑是刻舟求剑,无的放矢了。

根据财政部财政科学研究所杨良初《加快预算绩效管理改革,推进效益型财政建设》的内部研究报告,财政预算绩效管理改革是由传统的“按需分配”转变为“按绩效分配”的改革。预算绩效管理,是指财政部门根据公共财政效率原则,对财政支出每一项目的所费与所得通过一定的评价方法加以比较,以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节,达到节约公共支出成本、提高公共支出效果、提升预算管理水平目的的公共财政管理制度。如果将这一原则具体运用到体育领域,我们应该力求实现这样的目标:为了提高一块奥运金牌的财政绩效,应当“好钢用在刀刃上”:一方面对潜在优势项目加大财政投入以扩大“夺金点”,一方面对落后项目(如马术、射击、赛艇等)减少财政投入并交由市场(如“贵族”俱乐部、运动爱好者协会)孵化种子选手。至于传统优势项目,应当在保持现有财政投入水平适度增长的前提下,通过群众体育的运动人群高基数、公开透明的选拔体制来“优中选优”。

据《北京青年报》报道,1984年洛杉矶奥运会是新中国首度亮相奥运赛场,原国家体委给予每位奥运金牌获得者6000元奖励,直至中国作为东道主的北京奥运会,奥运金牌奖金已经涨至35万元。而在伦敦奥运会,除了尚未公布具体金额的国家体育总局奥运奖金外,据《中国青年报》报道,各省奖励数额也“水涨船高”:陕西省奖励秦凯90万元;云南省奖励陈定100万元;江苏省奖励陈若琳60万元;北京市对奥运冠军的奖励将不低于100万元;出手最阔绰的广东省,奥运冠军每人重奖500万元另加豪车一辆。

可以看出,其实冠军奖金只是中国“奥运争光计划”中绩效传导机制的一个最新缩影。

1979年全国体育工作会议至1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》期间的官方文件,从组织、投入、项目集中等方面,确定了体育发展以奥运夺金为中心的基调:“国际国内体育竞赛活动应以有利于参加奥运会和世界锦标赛为主要目标进行安排……合理布局国内各级竞赛的组织……”“争取国家加大对奥运项目国家队训练、科研等方面的投入,并突出重点,保障争夺金牌、奖牌项目的经费投入。”“集中力量保证奥运基础大项和优势项目,以及短时间能够提高的项目。”1994年,原国家体委发布的《奥运争光计划纲要(1994~2000年)》中强调:“各级体委的训练、竞赛单位应根据奥运争光计划总目标的要求,建立若干效益评估奖惩制度,确定具体的奖惩办法,定期检查、考核,根据任务需要调整经典的比例和方向。”

此后,“奥运争光”在竞技体育中的核心地位正式确立,中国体育步入了行政手段和市场手段的“双轨模式”时代。而各省体育主管部门“奖牌争先”乃至“金牌至上”的绩效评价机制呈现得更加直白,在“官帽子”、“钱袋子”和“带队子”的激励下,各地的手段八仙过海,层出不穷。

山东省体育局局长在2005年《认真实施奥运争光计划,努力为国家体育事业多做贡献》的讲话中称,从1998年开始,在省直部门率先推行了正处级干部全部竞争上岗制度,与各训练单位一把手签订奥运、全运金牌任务目标责任书,实行风险抵押,正职交纳风险金10000元,副职8000元,每月从工资中扣除,一年一考核,四年一兑现。完成任务的三倍返还,完不成任务的,风险抵押金交公,职务就地免除,今后四年一般不得再任原职。这是“奥运争光计划”下“重奖励、硬约束、严考核”的典型激励约束机制。而2006年,新疆自治区体育局更在文件中,强调落实“干部要向运动队倾斜、经费要向运动队倾斜,保障要向运动队倾斜,服务要向运动队倾斜”的四个倾斜。《山西省竞技体育改革与发展“十一五”计划》则将“奥运优先的原则”放在4个工作原则的首位,并提出“健全和完善奥运任务目标责任制”,即“省体育局与各有关项目管理中心分别签订《2008年北京奥运会出线目标责任书》,将省体育局确定的2008年北京奥运会‘三个突破’的目标分解到各项目管理中心,明确责、权、利相统一的保障措施和奖惩措施,将完成任务的工作业绩与个人收入、奖惩、政治荣誉挂钩,最大限度的激发和调动教练员的积极性和创造性。”

在绩效评价模型方面,黑龙江省体育局的做法更为细腻。他们将奥运会金、银、铜牌分别记为21分、15分、12分;亚运会和亚洲单项锦标赛、亚洲杯赛中的奥运会项目金牌各记为9分;非奥运项目金牌各记为6分;全国年度单项最高水平比赛中的奥运项目金牌记为6分;非奥运项目金牌记为3分。最终体育考核结果将通报当地政府,并在全省体育系统进行公布,是年度全省体育事业发展突出贡献单位评选的主要标准。

在这样的机制激励下,我们就不难理解地方体育局为何急于争功,也乐于邀功了。在中国男子体操队夺得伦敦奥运会首枚体操金牌后,云南省委、省政府向中国奥委会(转中国体育代表团)发去贺电称:“云南籍运动员郭伟阳与队友密切合作,不畏强手,团结拼搏,高水准完成了比赛。”更有甚者,记者在观看央视奥运频道的乒乓球男团决赛时,在中国队优势渐趋明显但尚未夺冠时,解说员就提及,多个地级市已以“市委、市政府”名义提前发来贺电。

▍金牌之光投下的阴影

物理实验告诉我们,光是直线传播的,光源发出的光投射到物体上被阻挡时,就留下了阴影。如果前者是每一块熠熠夺目的奥运奖牌,后者就是相对黯淡的群众体育事业。

与各地“争功”形成鲜明对比的是,群众体育却受到明显的冷遇。时任国家体育总局青少司副司长王玄2012年初就曾指出:“2010年,国务院办公厅《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》的文件下发以后,因为各地青少年体育管理体制的差异,文件内容涉及两个甚至两个以上部门,有的地方体育部门协调得好,宣传贯彻工作推进迅速;有的地方体育部门则出现推诿、扯皮的情况,宣传贯彻极不到位,以至于文件下发一年后,刘鹏局长去调研时,有的体校校长还不知道有这么个重要文件。”

在上述黑龙江省体育局细腻的考核办法中,有组织的社区体育活动仅占4分,“公共体育设施在全民健身日向公众免费开放”占2分。“按年度计划定期科学开展对各类人群体质测试工作”和“定期向社会发布本地区国民体质测试信息和报告”各占3分。“80%以上社区建有健身活动站点,60%以上乡(镇)综合文化站具有群众健身功能”仅占4分。这与其对奖牌的慷慨形成了鲜明对比。

从投入资金的实际情况来看,群众体育所得也非常可怜,时任国家体育总局局长刘鹏在2012年全国群众体育工作会议上发表讲话称:“部分地区,尤其是中西部地区,按照《全民健身条例》要求将全民健身工作经费列入本级财政预算存在一定难度,有些地方直接将彩票公益金冲抵财政拨款,甚至取代财政拨款,影响了刚性的财政投入保障;‘三纳入’执行情况向地(市)和县(区)延伸发展不平衡;一些地方政府未能充分发挥向公众提供公共体育服务的职能,公共体育事业投入不足,基层公共体育服务能力薄弱,公共体育服务的均等化差距较大。”

在这样的重视程度和投入状况下,中国的群众体育发展落后。其后果主要表现在两个方面。首先是国民普遍的体质。教育部发布的《2010年全国学生体质与健康调研结果》显示,19~22岁年龄组爆发力、力量、耐力等身体素质水平进一步下降,与2005年相比,城市男生、乡村男生立定跳远成绩分别平均下降1.29、0.23厘米,引体向上成绩分别平均下降1.44、1.45次,1000米跑成绩分别平均下降3.37、3.09秒;城市女生、乡村女生立定跳远成绩分别平均下降2.72、0.92厘米,仰卧起坐成绩分别平均下降3.02、2.48次/分,800米跑成绩分别平均下降3.17、1.87秒。

其次,群众体育的落后已经对竞技体育造成拖累。资源分布不平衡、项目发展不平衡依然是中国体育发展的特点。从近两届奥运会可以看出,中国代表团的金牌几乎全部来自个人或者双人项目,而集体对抗的大球类项目缺席。

▍重启冻结的体育管理体制改革

让我们简略回顾一下中国体育管理体制的改革历程。其实,中国体育管理体制改革20世纪70年代末就已启动。在20世纪80年代到90年代初的社会主义计划经济时期,以“普及与提高,侧重抓提高”为指导思想,恢复了此前撤销的县级体委机构,自上而下建立起了覆盖全国的体育组织机构。在90年代宣告建设社会主义市场经济体制后,国家体委从大量具体事务中脱离出来,转而过渡到制定战略规划、组织协调、提供服务等方面,将大量具体事务交由事业单位、社会团体主要负责,力求实现“政事分开,管办分离”。

然而,进入21世纪以后,为了备战2008年北京奥运会,“坚持和完善竞技体育举国体制”屡次高调提出,于是体育行政主管部门对竞技体育训练工作的管理权重新得到了强化,其中尤其是对奥运国家队的管理。同时,80年代作为改革过渡产物的政府附属机构——运动管理中心改革却停滞不前,与其同属“一套人马,两块牌子”的体育协会实体化改革基本上陷入停滞状态,“群众性社会团体”的独立性和自我造血功能难以保证。因此,竞技体育、群众体育出现“一手硬,一手软”的情况,而“软的手”无法对“硬的手”形成制衡和协调。

要从根本上改善中国体育的基本状况,我们要致力于在奥运奖牌榜上的地位更为稳固,并且不因此留下更多运动员社保、社区体育设施、青少年体质等方面的欠账。那么群众体育必须“硬”起来。而要实现这一点,关键在于绩效传导机制的改革。

改革开放30多年来,体育产业应让给市场这只“看不见的手”主宰,体育基础设施建设需由地方政府“补位”这两点已经成为普遍共识。因此,为避免竞技体育(尤其是奥运争光计划)对群众体育(尤其是全民健身计划)形成财政投入的“挤出效应”,应当尽快改革“奖牌争先”乃至“金牌至上”的绩效传导机制。从短期看,应当在干部任免、财政扶持、单位评优等体育工作综合评价体系方面,逐步加大群众体育的分值和权重,逐步降低竞技体育的分值和权重,使两者根据奥运周期适度波动,基本达到动态平衡。从长期看,应当打破当前“体育(总)局管运动中心和协会,协会管运动员和运动者”的垂直管理体制,逐步建立起“体育(总)局管规划制定和市场监管,单项运动协会管活动组织、人才培养和产业经营,财政部门管财政经费保管和分配,运动员和运动者专注于技能提高”的水平分工体系。

如果说2008年和2012年的主、客场金牌榜最佳成绩已经给国内体育工作者形成了巨大的心理压力,那么从本世纪初就被基本“冻结”至今的体育管理体制改革,已到了不得不改革的时候。“奥运争光计划”作为兼具战略性和商业性的“准公共物品”,究竟要遵循苏联式的举国体制,还是要借鉴今年以来铁路、民航甚至国防科工等基础垄断行业的经验引入社会资本和第三方评估,已经到了不可回避的抉择之时。

本文原载《文化纵横》,原题为《“金牌主义”背后的动力机制》。图片来源于网络,欢迎个人分享,媒体转载请联系本公众号。


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