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约旦国王在内外交困之际访美的背后考量有什么?

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7月19日,约旦国王阿卜杜拉在白宫会见拜登总统,这也是今年1月拜登上任以来第一位被邀请的阿拉伯国家领导人,此次正式访问也标志着美国与约旦关系的解冻。在特朗普时期,两国关系曾降至冰点,阿卜杜拉国王上一次访问白宫还是在2018年6月。

关于此次访问,约旦皇家法院表示,它将“提升约旦和美国之间的战略关系,深化多领域战略合作,促进区域共同发展”。白宫新闻秘书詹·普萨基表示,“约旦是美国的重要安全伙伴和盟友,此次会见将是一个直面许多挑战的机会,并展示约旦在促进该地区和平与稳定方面的领导作用”。她补充说,拜登总统期待着与阿卜杜拉国王在多个政治、安全和经济问题上加强双边合作,共同推动约旦未来发展。

尽管此次访问是成功的,但近年来约旦在国内和国际上正面临着严峻的压力。一方面《凯撒法案》和疫情严重影响了约旦的国内经济,另一方面随着巴勒斯坦权力机构的失势,约旦在巴以问题上的影响力逐渐减弱,此次访问不仅仅是解冻美约关系,更是约旦在相关问题上寻求与域外国家的合作。

● 拜登和阿卜杜拉国王19日在白宫会面(图源:推特)

特朗普时代:双边关系的艰难时期

作为美国在中东拥有驻军的几个国家之一,约旦和美国的关系很大程度上受到美以关系的影响。2017年12月,特朗普单方面承认耶路撒冷为以色列首都,并在2020年1月提议以色列和巴勒斯坦之间达成单方面的和平协议。这两次忽视约旦利益的外交活动严重影响了约旦与美国的关系,因此阿卜杜拉国王公开批评了特朗普的发言,坚持只有实施全面解决方案才能实现公正、持久的和平(要求以色列撤回1967年的控制线,并承认一个以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国)。

除此之外,约旦还反对美国撤资联合国负责巴勒斯坦难民福利的机构——近东救济工程处(UNRWA),为了弥补资金缺口,约旦正与国际社会合作为资金短缺的机构筹集资金。约旦方面认为,美国的撤资行为容易导致滞留在约旦北部的叙利亚难民失去非营利性组织的及时救助,但阿卜杜拉国王的反应并没有得到美国方面的重视,特朗普的女婿贾里德·库什纳(Jared Kushner)最后一次访问安曼是在2019年7月,由于未能说服国王接受特朗普的和平协议,库什纳试图完全绕过约旦,并根据所谓的亚伯拉罕协议促成巴林、阿联酋和苏丹达成与以色列正常化协议。

● 一位画面制造者在安曼展示阿卜杜拉国王的照片(图源:路透社)

毫无疑问,在特朗普总统任期的最后两年里,约旦被边缘化了,与美国总统和以色列总理本雅明·内塔尼亚胡(Benjamin Netanyahu)的关系都跌至冰点。长期以来,“土地换和平”一直是美国(特朗普政府)结束巴以冲突并进而实现以色列和阿拉伯国家之间关系正常化政策的基础,但阿卜杜拉国王在这期间继续支持巴勒斯坦权力机构(PA)和总统马哈茂德·阿巴斯,并拒绝了内塔尼亚胡的威胁[如果巴勒斯坦人拒绝特朗普的和平计划,(以色列)将单方面吞并约旦河谷]。

“松一口气”:拜登时代下的美约关系

约旦认为,如果特朗普再次当选,约旦将面临艰难时期。相反,当拜登胜利时,约旦将获得较为轻松的外部环境。特别是阿卜杜拉国王和拜登相识近二十年,有着深厚的私人感情。

因此,约旦国王是第一位致电给拜登祝贺他当选总统的阿拉伯领导人。作为回应,拜登表示,他将与国王合作,实施两国解决方案。肯定了安曼在实行中东冲突全面区域解决方案过程中的关键作用。

但当两位领导人会晤时,人们就会意识到该地区的地缘政治现实已经发生了变化。当前一些阿拉伯国家在以色列和巴勒斯坦之间没有达成协议的情况下与以色列建立了和平关系。虽然内塔尼亚胡已经下台,但以色列的新联合政府是由另一位右翼强硬派纳夫塔利·贝内特(Naftali Bennett)领导的,他也反对建立一个巴勒斯坦国。而美国正在实行中东收缩策略,限制其在该地区的存在,目前也可能不愿意启动新的和平进程,因此约旦在巴以局势中的角色是否能得到美国支持并不明朗。

从内外交困看访美的相关议程

对阿卜杜拉国王来说,此次访美之旅主要有几个目标。从国际角度上看,约旦希望美国能支持他作为东耶路撒冷穆斯林圣地的管理者,这一问题在特朗普总统任期的最后几个月里受到了很大威胁。为了争取沙特阿拉伯与以色列达成单独的和平协议,西方媒体报道称,内塔尼亚胡和库什纳可能已经准备好让沙特取代约旦管理阿克萨清真寺,但沙特阿拉伯一再支持约旦是特殊作用。在拜登政府上台后,其明确支持以色列和约旦之间缓和关系,贝内特6月29日展开对约旦的访问,以色列政府与约旦政府达成协议,向约旦额外提供5000万立方米的水源(近年来,约旦越来越依赖以色列的天然气和水)。以色列还同意允许对约旦河西岸的出口额从每年1.6亿美元增加到7亿美元。

在访美之前,阿卜杜拉国王与巴勒斯坦总统阿巴斯进行了会面。自2007年哈马斯夺取加沙地带控制权后,巴勒斯坦立法委员会开始处于瘫痪状态,2018年,阿巴斯解散了巴勒斯坦议会,而2021年加沙地区的冲突进一步削弱了巴勒斯坦权力机构的影响力,以致部分媒体认为该组织“醉心于选举”。作为巴勒斯坦权力机构的支持者,约旦与有着复杂的关系。2021年7月,法塔赫中央委员会(Fatah Central Committee)资深成员阿扎姆·阿尔·艾哈迈德(Azzam al-Ahmed)在向议会发表讲话时表示,只有巴勒斯坦人挫败了特朗普的“世纪协议”,而此类发言也引起了巴勒斯坦和约旦方面的强烈反对。

基于以上的背景,巴勒斯坦方面希望阿卜杜拉总统能采取一切必要措施说服美国政府恢复和平进程。约旦和巴勒斯坦权力机构在最近的以色列—加沙之战后政治影响力大大降低,哈马斯以牺牲巴勒斯坦权力机构为代价进一步深化了巴勒斯坦政治中的关键角色。从本质来说,阿巴斯及其领导的法塔赫运动已经逐渐势微,在巴勒斯坦人民中从未像现在这样不受欢迎。

● 2017年8月7日,约旦国王阿卜杜拉和巴勒斯坦权力机构主席马哈茂德·阿巴斯在约旦河西岸城市拉马拉举行的招待会上检阅仪仗队(图源:路透社)

对于阿卜杜拉国王来说,约旦的国内问题同样也是此次会面的主要议题。尽管世界银行预测约旦2021年GDP增长率为1.4%,但约旦正面临第三波新冠疫情,经济正遭受巨大的下行压力,高失业率(24%)以及飙升的公共债务加剧了社会矛盾,公众要求政府提供社会经济解决方案的呼声越来越大,同时约旦国内的骚乱也为局势带来了不稳定因素。7月17号,约旦前王储哈姆扎(Hamzah)被软禁,他被指控与约旦南部不满当局政策的Bani Huwarat部落进行接触,并与沙特有密切关系。与哈姆扎一同被逮捕的还有前约旦皇家法院院长巴塞姆·阿瓦达拉(Bassem Awadallah),他同时是沙特阿拉伯王储穆罕默德·本·萨勒曼(Mohammed Bin Salman)的经济顾问,其与阿联酋事实上的统治者穆罕默德·本·扎耶德(Mohammed Bin Zayed)也有联系。据报道,他最近参与了阿联酋对耶路撒冷周围巴勒斯坦土地的收购。

● 阿卜杜拉家族(图源:BBC)

除了内部问题,如何处理好与北部邻国叙利亚的关系十分重要,此次会见中,国王可能向美国提出解除《凯撒法案》对叙利亚的制裁。叙利亚是约旦北方最大的贸易国,两国通过M5高速公路进行大量的贸易往来,但由于《凯撒法案》的存在,约旦无法与叙利亚恢复正常贸易,这导致了边境走私问题愈发严重,重创了约旦的财税收入。而作为另一方,美国会要求约旦加快政治与经济改革,解除对人权所谓的压迫,但阿卜杜拉的改革遭到了国内保守势力的抵制。

基于以上的背景,此次阿卜杜拉出访美国,一方面希望美国能延长15亿美元的年度支持计划,另一方面同时强调美国与约旦之间战略层面上的联系。两国正在加强军事和情报合作。本月早些时候,美国宣布将从阿富汗和卡塔尔向约旦基地重新部署军事设备和人员。在中东区域中,约旦是一个有着部落背景的逊尼派阿拉伯君主制的国家,虽然成功度过了“阿拉伯之春”,但总体上看,约旦缺乏自然资源,而叙利亚战争的外溢严重影响了约旦的经济,新冠疫情的爆发又摧毁了约旦的支柱产业旅游业(占比19%)。因此约旦政府必须加强内部改革,维持各部落之间的团结,同时寻求沙特,以色列和美国等域内外国家的帮助;从地区邻国角度上看,一旦约旦君主制垮台,可能会引发诸如恐怖主义,种族仇杀和巴以冲突等复杂事件,因此支持阿卜杜拉政府是周边邻国最好的选择。

● 疫情让约旦14万人失去了工作(图源:推特)

作者:来自大马士革的钢

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