多个超大、特大城市频推差异化落户政策，有何信号？

又一个特大城市拟实施差异化落户政策。

日前，杭州市政府官网发布《关于构建共建共享公共服务体系的专项计划（征求意见稿）》（下称《计划》）公开征求社会意见的通知，引发广泛关注。

《计划》提出，要建立差异化落户政策体系。严格执行核心城区落户限制政策。“九大星城”分类执行控制、适度放开和鼓励落户的政策，完善“政策性落户+人才入户+居住证积分落户”政策体系，实行支持区域重点产业（企业）发展的差异化落户政策，对“星城”内的龙头企业人才落户降低条件、增加名额，引导核心城区过度密集区块人口向“星城”疏解、城市新流入人口向“星城”集聚。

杭州实施差异化政策

6月25日，杭州召开市委十二届十二次全会，审议并原则通过《杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的行动计划（2021—2025年）》，推动“优核强星”、错位协同发展。这次全会首次对杭州“十四五”规划提出的“一核九星”有了明确的具体功能定位：“一核”即核心城区，由上城、拱墅、西湖、滨江四个区组成，“九星”即萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安、桐庐、淳安、建德等“九大星城”。

杭州规划委员会专家委员会副主任委员汤海孺对第一财经分析，差异化落户政策主要着眼于整体的统筹布局。从特大城市发展格局来看，杭州经济发展比较好，吸引了大量人口、要素流入。但当前中心城区发展潜力空间比较有限，容量已经比较高。因此杭州还是希望引到一些新的发展要素到杭州中心城区的周边，即“九大星城”去发展。一方面，可以有效缓解中心城区本身过窄的压力，同时也促进新城的发展。

汤海孺说，在这个过程中，差异化的落户政策就是一个重要推手。九大星城发展也需要有更多的要素集聚。通过差异化的落户政策诱导更多人口往新城方向集聚。

除了落户政策，在用地指标方面，《计划》提出，增加“九大星城”的住房用地供给。新增规划和供应居住用地指标向“九大星城”倾斜，探索多元化土地出让模式，增加租赁住房用地供应。在保障城市环境品质和公共服务能力的前提下，适度提高重点功能区、大容量公共交通廊道节点600米范围以内规划居住用地开发强度。

《计划》还提出，实行差异化购房政策。选择湘湖·三江汇未来城市先行实践区等特定区域开展“职住平衡”试点，优先保障户籍和工作在本区域的居民购房需求。探索研究特定区域购房政策，制定特定区域的差异化购房措施。

差异化的落户政策，也有助推动相关产业发展。对杭州来说，近年来，杭州经济快速发展仰赖的是三产尤其是数字经济的拉动作用，但在数字服务业以外的领域不尽如人意。对杭州而言，以数字服务业带动数字制造业发展是一个重要方向。

汤海孺说，杭州的“九大星城”中，余杭、萧山已经与主城区紧密连接在一起，甚至有一部分区域已经成为城市中心，这些地方未来还是发展生产性服务业、科技创新以及部分先进制造业。但因为中心区地价高，工业生产很难长期留下来，员工招聘也会比较困难。因此，从大规模的装备制造产业分布来看，一般在中心城区外30公里的范围之内，相对来说会稳定一些。这方面杭州有富阳、钱塘等以制造业为主导的新城。对这些新城制定差异化的政策，也可以鼓励制造业所需要的人才等要素往这些区域集聚。

多城放宽外围区、远城区落户门槛

不止杭州，从去年底以来，多个超大、特大城市已纷纷提出制定或实施差异化落户政策，放宽远城区或外围区落户门槛。

在我国城区人口规模最大的城市上海，今年3月2日，上海市政府印发的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出，制定差异化的人口导入和人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大新城对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、医疗、养老等服务人才的一揽子公共服务配套政策。

在另一个超大城市广州，去年12月，广州发布《广州市差别化市外迁入管理办法》，准备在白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个区实施差别化入户政策。

南京是江苏省唯一的特大城市。2月18日，南京市人民政府办公厅公开的《市政府办公厅关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》提出，全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，对持有上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，即可办理落户。

3月15日，青岛市人民政府发布《关于进一步深化户籍制度改革的意见》，按照“继续放宽市南区、市北区、李沧区、崂山区四个中心城区，大幅放宽黄岛区、城阳区、即墨区三个城区，全面放开胶州市、平度市、莱西市三个县域”的思路，实施分区域、分类别、差别化落户政策。

黄岛区即西海岸新区。7月2日，山东省人民政府办公厅印发《关于支持青岛西海岸新区进一步深化改革创新加快高质量发展的若干措施》，青岛西海岸新区进一步降低落户条件，全面放开落户限制，实现落户“零门槛”。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，超大、特大城市大城市中心城区主要是发展商贸、高端服务业，生产型服务业，外围区空间比较大、土地价格比较低，适合发展先进制造业。先进制造业与现代服务业不能完全分开，距离太远就会增加生产交易成本。

牛凤瑞说，高端制造业、高新技术产业必须要有人才和技术的支撑，必须依托于大城市的现代服务业，才能有更好的服务配套。中心区的现代服务业和外围区的先进制造业结合，带动高质量发展。相比之下，远离中心城市的中小城市由于缺乏技术、人才支撑，应着重发展对技术、研发、创新要求较低的普通制造业。

厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经分析，先进制造业需要研发人员，也需要大量一线生产人员，因此放宽外围区落户，有利于这些区域先进制造业的发展。同时，放宽外围区落户，也有利于吸引年轻人，青年人才是消费、创新创业和就业的主体，有年轻人的城市才有未来。