清朝的地方行政制度实行的是督抚制。督就是总督，抚就是巡抚。督抚都是清朝地方大员，也都是由朝廷直接任命的地方官员。
从官职级别来说，总督大于巡抚。前者是正二品，后者是从二品。实际上，总督又挂兵部尚书衔，兼都察院右都御史，所以又升半级，实际是从一品（四川及闽浙总督有时依然为正二品）。巡抚也升半级，挂兵部侍郎衔，兼都察院右副都御史，实际是正二品。
从管辖范围来说，总督也是大于巡抚的。清朝在全国设立23个省，每一个省设巡抚一名，主管全省的军政事务，江苏巡抚就是江苏一省的最高长官，驻地在苏州。总督管理的范围要比巡抚大，可以管理一个省，也可管理数个省。比如两江总督，他直接管理江苏、安徽和江西三个省，驻地在南京。清朝初年，总督的辖地和名额不定，乾隆时期成为定制，全国有八个总督：直隶 、两江、陕甘、闽浙、两湖（即湖广）、两广、四川、云贵。另外，清代还设有漕运总督、南河总督和东河总督，这三个总督主管漕运事务，民政和军队少有涉及。
从职权上来说，总督和巡抚也有所区别。巡抚，就是抚民，虽然也涉及一省军务，但主要管理民政。而总督，就是督察，往往加兵部尚书或兵部侍郎衔，他的主要任务是以文臣钳制武臣，协调各省关系，防止各省之间相互推诿，侧重于军事。既然总督可以协调各省关系，自然地位和权力要高巡抚。而且，清朝后期，两江总督还兼管五口通商事务，授为南洋大臣，兼管两淮盐政。而湖广总督直接管理湖北，两广总督兼管广东等等。从总体上来说，总督偏于军事，巡抚侧重于民政，但督、抚一般都握有省级军政大权，虽然总督比巡抚官阶高，管辖范围大，职权也更重要。
但是官职级别、管辖范围和职权的差距不代表二者之间有着必然的从属关系。虽然总督对于巡抚有节制权，但是这两者又不是简单的上下级关系。督抚之间实际上是一种特殊的权力制衡关系。古代的时候交通不便，维持一个庞大帝国非常不容易。防止地方作乱，是古代官僚制度设计的一个重要考虑因素。为了便于统治，古代地方官的权力范围非常广泛，但这反过来又会影响中央权力。因此，就需要通过同级别官员互相监督的方法来进行权力制衡。具体来说，总督并不能直接指令巡抚做事，一般是以商量的方式协作。巡抚如果对总督的要求不满，可以直接向朝廷密奏，甚至于还可以弹劾总督。
到了清朝中后期，这种督抚权力之争更加严重。总督和巡抚之间经常有相互揭发和斗争。而且随着清朝的政治日渐腐败，卖官鬻爵，官僚大量冗余，也加重了这种地方官员争夺权力的斗争激烈程度。在电视剧走向共和当中，就有一个情节。岑春煊出任广东巡抚之后，和两广总督有严重冲突。岑春煊就提出，两者互不隶属，各自上奏朝廷，请求公断。这个情节很真实地反映了清代督抚之间的关系。
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