原来你是这样的『巡回法庭』：深度观察家门口的最高人民法院

可以带着如下三个问题阅读和思考

为什么会设置巡回法庭？

巡回法庭的实质功能是什么？
巡回法庭是如何审理案件的？

来源 | 法意读书

作者 | 邵六益，北京大学法学博士，中央民族大学法学院助理教授。

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从送法下乡到巡回法庭

如果说“文字下乡”是关乎国家构建的宪制问题的话，“送法下乡”关乎的则是法治建设的核心命题。今天，作为全面依法治国的重要步骤，我们还通过巡回法庭把最高人民法院送到群众的家门口。只不过，最高人民法院巡回法庭带给我们的，可能比想象的更多。

2016年年末，最高人民法院在江苏省南京市、河南省郑州市、重庆市、陕西省西安市分别设立了最高人民法院第三、第四、第五、第六巡回法庭，加上此前设立的位于广东省深圳市、辽宁省沈阳市的第一、第二巡回法庭，形成了6家巡回法庭的总体布局。根据最新修订的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，6家巡回法庭与北京本部一起，将全国分为了7个“巡回区”（最高人民法院本部受理5省市自治区有关案件，类似于一个巡回区），覆盖了大陆31个省市自治区。巡回法庭作为最高人民法院派出的常设审判机构，对外可以代表最高人民法院行使最高审判权，对内则与最高人民法院本部保持着相对的独立性。巡回法庭所作出的判决、裁定和决定，就是最高人民法院的判决、裁定和决定，加盖最高人民法院章，具有终局效力。最高人民法院设立巡回法庭，是中央从全面依法治国的高度出发，对司法领域做出的重大改革措施。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”为什么要设立巡回法庭来审理这些案件？主要是从最高人民法院的功能定位和实际运作情况出发来考虑的。当前的社会矛盾多发，整个法院系统面临着“案多人少”的难题。最高人民法院也承受着过度的审判、接访压力，2010年以来，最高人民法院每年受理案件1万件以上、登记来访人数达到6-7万人次，这既不利于实现最高人民法院自身的功能，也不利于维护社会稳定、方便当事人诉讼。

巡回法庭的设立具有两个方面的意义，一方面，对于当事人而言，在审判重心下移之后，我们将最高法院送到群众的家门口，可以方便就地解决纠纷，减轻当事人诉累，更好地维持社会秩序；另一方面，最高人民法院（本部）也从超负荷的工作中解放出来，更多地承担我们对最高法院本来期待的功能。实现这双重目的的关键，就是要把原先由最高人民法院负责的许多工作交给巡回法庭去做。

那么，如何完成工作任务的重新配置，实现审判重心的下移？这主要是通过新的案件管辖规定实现的，最高人民法院以司法解释的方式改变了《法院组织法》和诉讼法的规定。《法院组织法》规定最高人民法院审判三类案件，第一类案件是“法律、法令规定由它管辖和它认为应当由自己审判的第一审案件”，根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定，主要是指全国范围内重大或者复杂的第一审案件；第二类是“对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件”；第三类是“最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件”。根据最新的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，巡回区内应当由最高人民法院受理的绝大多数行政、民商事、上诉申诉案件等都交给各巡回法庭受理，如“全国范围内重大、复杂的第一审行政案件”、“在全国有重大影响的第一审民商事案件”。当然，最高人民法院可以根据具体情况自己决定或者依巡回法庭的申请由本部来审理上述案件。除此之外，“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件暂由最高人民法院本部审理或者办理。”

也就是说，除了本部所直接管辖的北京、天津、河北、内蒙古、山东五省市自治区外，大陆的其余26个各省市自治区的具有全国性意义的案件，都将由6家巡回法庭管辖，而不需要到北京来审理。但是，巡回法庭并不是最高人民法院与高级人民法院之间的新设层级，它们就是最高人民法院，巡回法庭不改变我国的四级两审终审制。但是，巡回法庭制度并未改变我国的四级两审终审制。首先，我国法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院四级（专门法院除外）。巡回法庭首先不是一级独立的法院，其人财物都是有最高人民法院统一管理的，我国的法院还是四级的构成。其次，人民法院审判案件实行两审终审制，“中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审判的第二审案件的判决和裁定，最高人民法院审判的第一审案件的判决和裁定，都是终审的判决和裁定”，即除了最高人民法院一审终审外，其余案件只要经过了两级人民法院审判即为终审判决和裁定。作为最高人民法院组成部分的巡回法庭，其判决和裁定就是最高人民法院作出的，具有终局效力，当事人不可以再上诉至最高人民法院本部。

最高人民法院巡回法庭改革颇具中国特色和时代特色，既不同于国外的巡回法院制度，也不能简单类比陕甘宁边区时期的巡回审判。第一，美国的巡回上诉法院是其联邦法院三级系统中的一级，13个巡回上诉法院的判决不是终审判决，当事人不满可以向联邦最高法院上诉。第二，在陕甘宁边区时期，为了方便人民诉讼、节省司法机关的运行成本、解决边区司法干部数量不足和司法素质不高等问题，也曾流行过巡回法庭制度，边区最高司法机关的高等法院也有过巡回法庭。此处无法细致的做今昔比较，但今天所要解决的问题完全不同于70多年前边区的巡回法庭制度：就法院的审判压力来说，某些基层人民法院、中级人民法院的压力比最高人民法院更大；而如果要方便当事人诉讼的话，更好的做法是基层法院搞巡回审判。

“背锅”的地方保护主义：为什么设置巡回法庭？

从上世纪八九十年代开始，在论证司法改革某些措施的必要性时，经常会诉诸破除“地方保护主义”这个理由。在关于最高法院巡回法庭的讨论中，破除“地方保护主义”再次成为重要理据，最高人民法院审判委员会专职委员、第一巡回法庭庭长在接受采访时认为，巡回法庭的设置对于破除地方保护主义大有作为，其论证可以分解为以下四点：

（1）法院设置一般与行政区划相对应，审理案件时就容易受地方利益的左右

（2）探索省级以下地方法院人财物统一管理、设立跨行政区划的法院有利于缓解这种影响；

（3）但是，对于跨省级行政区划的案件，上述改革还不够；

（4）设立人财物都属于中央的最高人民法院巡回法庭，可以保证在相关案件中 不易受地方保护主义的干扰，实现公正审判。

通过检索最高人民法院机关刊《人民司法》可以发现，标题中直接出现“地方保护主义”的文章主要出现在1990年前后。为什么地方保护主义此时会进入司法改革者的视野？这是从熟人社会转向陌生人社会、从计划经济转向市场经济的附随结果。改革开放后社会流动性增强、经济活动越来越频繁，跨区域的经济类纠纷增多，这类纠纷不能再依靠计划经济时代的行政命令去解决。新的经济秩序以人人平等、财产保护、契约自由、个人责任等为基石，期待的是同案同判、经济活动的可预期性。如果每个法院在判案时都偏袒自己行政区域的当事人，全国统一的经济市场就无法建立起来，此时地方保护主义就成为最大的障碍了。

经过二三十年的发展，中国的市场经济秩序已经基本建立了，人员、资源、产品的全国乃至全球流通已经成为常态，“地方保护主义”所滋生的空气正在变稀薄。尤其是在信息时代到来之后，法院想要在审判中偏袒本地当事人，已经比较困难了。即便有这种现象，破除“地方保护主义”的任务也主要不是由最高人民法院来承当。最高人民法院的主要工作在于其公共政策定位，案件一审只是其工作的一小部分而已。根据规定，由最高人民法院一审的民商事案件是全国范围内的重大或者复杂的第一审案件，这些案件即便不由最高人民法院来受理，一般也会进入到高级人民法院，当事人不满的时候可以上诉到最高人民法院。

通过设置巡回法庭，不会改变这种状况，因为巡回法庭所审理的案件就是最高法院应该审理的案件，并没有扩大最高法院本身的受案范围；今天巡回法庭审理的案件，与此前最高法院审理的案件，从理论上来讲没有区别。而且，巡回法庭所处理的大部分的事情也不是案件一审，从最高人民法院官网上公布的第一巡回法庭的17个“开庭公告”中我们发现，有9件上诉案件，1件再审案件，7件一审案件；第二巡回法庭只有1个“开庭公告”，也是上诉案件。那么，将最高法院送到群众家门口，总是可以节省当事人的成本的吧？的确如此，但是对于这部分当事人来讲，这不是问题的关键。在中国，判断案件重大与否的标准经常是案件标的额。根据常理推断，大多数在全国范围内的重大、复杂案件的涉案标的额都不小，这些案件的当事人更可能是企业、经济组织，他们更在乎的是案件的审判结果，而不是诉讼费问题。

如果说有地方保护主义的话，更多会出现在地方法院的审判活动中，但是这理应由另外两项改革措施去解决。第一，十八届三中全会启动的省以下法院、检察院人财物的统一管理制度。2014年，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市作为东、中、西部的代表，已经开始试点，但是现在推进得并不太快。第二，就在2014年12月深改组通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》的同时，深改组还通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，设立跨区的法院、检察院可以更好地解决我们通常遇到的“地方保护主义”的问题。但是很奇怪的是，在巡回法庭和跨区法院、检察院两项改革中，看似更为困难的最高人民法院巡回法庭制度取得了更好的进展。

最高人民法院似乎更有动力去推巡回法庭制度，为什么会这样？如果巡回法庭不是为了解决地方保护主义的问题的话，它到底可以为最高人民法院带来什么？从官方文件中我们可以看到的是，巡回法庭可以保证最高人民法院本部有更多时间去集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一司法适用有意义的重大案件。我们需要关心的是，这些功能到底是如何实现的？是否还有其他的功能？从已有的材料来看，至少有这样几点值得关注：

第一，巡回法庭是如何缓解最高人民法院的审判、接访的压力的？如果说派出法庭的法官编制来自最高人民法院的话，整个最高人民法院总部和巡回法庭的法官总人数差不多是稳定的，但案件数量却很可能因巡回后增加，那么审判压力为什么却是下降的？不至于在东交民巷审判时效率低，到了深圳就变高了，当然不排除在空气较好的地方巡回法庭法官更愿意加班的因素（新闻中也的确报道过他们加班的情形）。但更主要的原因是巡回法庭从各地高院抽调审判员、助理审判员来做巡回法庭的“法官助理”，法官助理“主要从事核实证据、查证事实、庭前阅卷、草拟裁判文书等审判辅助工作”。巡回法庭的法官不是一个人在战斗，最高法院的一名法官在底下就变成了一个团队。比如，第一巡回法庭的人员构成为“庭长1名、副庭长2名、廉政监察员1名、主审法官9名、助审员2名、法官助理13名、书记员10名、综合行政人员6名”，但在最高人民法院官网上只有12名法官的介绍。

第二，在现代国家的立法、行政、司法系统中，司法活动具有更高的技术化特征，柯克法官对技艺理性的讨论就被很多法律人所熟知，这一点在中国也是如此。《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，“以事实为根据，以法律为准绳”是司法活动的基本原则。谁对法律的理解更为精准？我们并不能简单地说最高法院就一定高于地方法院，如果真正将审判独立落实到实处的话，只要地方法院依法办案的话，具有监督地位的最高人民法院对于地方法院来说并没有什么特殊的优越性。但是，巡回法庭可以使得最高人民法院觉得自己更为重要，本来只应该出现在京城的“最高”的牌匾现在四处开花，而且这种扩张还是出现在传统上比较弱势的司法系统中，当然要为改革找一个好的理由。

第三，就像我们在前文所说的那样，巡回法庭并没有增加审级，也不会剥夺地方法院的管辖权，如何通过巡回法庭来树立自己的权威？这主要是通过两方面的“示范”作用实现的：一方面，对群众树立的是司法的亲民、便民、为民的形象。最高人民法院官网在报道第三巡回法庭首日接访情况时用了以下词汇，“接待工作规范有序，实现良好开局”、“紧张有序地开始了接访的各项准备工作”、“导诉员热情而规范地引导来访人”、“接谈中，工作人员耐心细致的工作态度”，总之，巡回法庭在接访时不仅是运送正义，还传递温暖。另一方面，巡回法庭在很多改革中可以对地方法院起到示范效果。如“让审理者裁判、由裁判者负责”原则、如审判团队制度、如合议庭办案责任制、如庭长副庭长直接审理案件等等，这样就给地方法院一些可以近距离学习和观察的样板。我们很可以这样期待，不久就会有地方法院去巡回法庭学习、调研的热潮出现。其实，选派带有“全国十大杰出青年法学家”、“全国审判业务专家”、博士等炫目光环的精兵强将去巡回法庭，本身就对荣誉资源稀缺的地方法院产生知识上的优越心理。

或许明眼人都知道，设置巡回法庭本身并不是为了解决“地方保护主义”的问题。 最高人民法院当然也知道，却还会一本正经地强调这个似是而非的理由，大概也是因为这是一个非常政治正确地改革理由吧，在这个旗帜下可以实现更多的目标。 我们回过头来再看习近平总书记在《关于 <中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中的说明，最高人民法院巡回法庭的设置与破除“地方保护主义”没有直接的关系。 巡回法庭更多是方便群众诉讼，更准确地说，是方便群众上访的，具体而言到底是如何解决群众需求的？ 下周我们将来看看，巡回法庭是怎么审理案子的。

技艺理性还是权力：巡回法庭是如何审案子的？

“的确，上天赋予陛下非凡的天才和超群的禀赋，但是，陛下并没有学过王国的法律，那些涉及到臣民们生活、继承、财产、不动产方面的法律不是由自然理性所决定的，而是由技艺理性和法律的判断所决定的，法律是一门艺术，一个人只有经过长期的学习和经验才能获得对法律的认知。”

柯克大法官用来反驳詹姆斯国王的这段话，已经通过各种方式为越来越多的法学院学生所了解；司法活动依赖的是一种“技艺理性”而非“自然理性”，也成为主张司法专业化的重要理据。相较之下，很少有学生知道或关心马锡五审判及其背后的司法逻辑，即便知道，也更多是以猎奇的眼光去看“马背上的法庭”、“炕上调解”，以鄙夷的眼光去看“司法为大局服务”、“司法的群众路线”这样的理念。

最高法院巡回法庭恰好被上述两条“道路”所拉扯。一方面，从最高法院对巡回法庭的定位来说，巡回法庭应该是贯彻司法专业化的前沿阵地。巡回法庭被塑造成司法改革的“先行者”、“排头兵”，在这块“试验田”中，司法责任制、新型审判权运行机制、专业化审判团队等为人所瞩目，而且巡回法庭的法官本身就是业务能力超强的一群人，他们是最具有司法的技艺理性的。另一方面，巡回法庭是深入基层的，从陕甘宁时期开始，司法领域的巡回机制都不太可能遵循专业化的路线，反而是更要按照司法大众化的路线去解决鲜活的问题。当然，以上两种想象都还是基于理论。今天我们就来看看，作为最高人民法院推广其先进司法改革理念的巡回法庭，到底是怎么来审案子的？

最高人民法院的官方网站上转载了一篇来自《人民法院报》的报道，“举轻若重 依法纠错——最高法院第一巡回法庭开题纪实”。 就笔者从最高人民法院官方网站上搜索的结果来看，这是仅有的一篇比较详实的开庭纪实。

这起宅基地纠纷案的发生在海南省乐东黎族自治县万冲镇万冲村（距离北京2500公里，距离深圳640公里）。 陈家父子在1994年修建了住宅，但在2004年的确权中，陈家房屋所在土地落入万冲村第二村民小组集体土地所有的范围； 2008年，第二村民小组村民张甲、张乙向县国土局申请宅基地并获得集体土地使用证，他们认为陈家建筑物侵犯了自家的宅基地，向法院起诉要求陈家返还宅基地。 案件经过一审、二审和再审，法院均支持了张甲、张乙的主张，我们看不出三次审判中是否有枉法裁判现象。 但问题在于，陈家生活困窘，全家15口都住在一间土坯房中，如果连这间土屋也没有了，全家人就会流离失所，可能也正是因为这样判决才没有被强制执行。

“破家值万贯”！ 陈家父子为此到处上访，2015年设立的最高法院第一巡回法庭给了他们希望。 在面对这样的“难办案件”的时候，第一巡回法庭做了两件事，第一是重新认定了事实，第二是利用各种资源解决了当事人的实际困难。

巡回法庭发现，陈家所建房屋并未侵占张甲宅基地，也仅仅侵占了张乙25平方米的宅基地（之前判决中认定侵占张甲、张乙156平方米宅基地）；陈家侵占的万冲第二村民小组集体土地使用权，但是村民小组并未提起诉讼。由此三位主审法官组成的合议庭认定案件事实存在错误，不能简单地要求陈家全部迁出，所以裁定进行提审。那是不是要求陈家退还侵占的部分呢？被侵害的第二村民小组的集体土地使用权该如何保障？

显然巡回法庭不会仅仅按照上述事实和法律来办理此案。 第一巡回法庭几名审判人员深入到距离当地县法院20多公里的案发地进行实地勘测、到县法院进行案件听证，征求当事人同意后承办法官及时调整办案思路，在陈家门口组成临时的简易法庭就地调解，“一面土坯墙上挂着法徽，一个农家院子里十几个人围坐在一面石桌周围，这就是巡回法庭的办案场景。 ”调解的过程我们不去摘录了，结果是“最终取得了当地政府和当地村民组织的支持并促成各方达成和解协议：陈家父子拆除二十余平方米的建筑物，停止对张乙宅基地的侵占；村委会及村民小组让渡一块土地给陈家做宅基地并积极配合陈家父子办理集体土地使用权证。陈家老小的居住问题终于从根本上得到了解决。”而且，根据我们朴素的社会常识可以推断，让渡的宅基地肯定足够陈家盖一处够全家15人居住的房屋，当地政府甚至也有可能会去帮忙解决盖房中的困难。 这种让渡本身是否于法有据、村委会为什么会让渡，则并不没有被提及。

巡回法庭能顺利解决这个问题，并不是因为巡回法庭的法官具有多少特殊的技艺理性，而是因为手中掌握有更多的权力。巡回法庭可以让海南省三级法院的法官“协助并见证”，让村委会和村民小组妥协，这更多是因为在权力体系中巡回法庭处于高位。 当然巡回法庭要处理的案件很多，像陈家父子宅基地案这样只是少数； 从最高人民法院官网上所看到的开庭公告中，大部分案件也的确是非常专业、复杂的案件。 但是地方法院对在解决这些纠纷时的技艺理性并不见得要逊色于巡回法庭，如在最高人民法院所公布的“2015年中国法院50件典型知识产权案例”中，大部分都是由地方各级法院审结的。

将最高法院巡回法庭所宣传的这一案件展现出来，或许会让不少读者大跌眼镜，甚至会说一句时下流行的话，“想不到你是这样的巡回法庭！ ”但这却是中国的司法现状，“司法为民”中的“人民”是分化的，他们的司法需求也是不同的。只要巡回法庭接收了这样的上访，就必须要按照上述方式来解决问题，而不管主审法官是不是法学博士或者“中青年法学家”。 正像上周文章所说的那样，巡回法庭所解决的更多是上诉、申诉案件。现在或许还要做一个修正，巡回法庭在解决信访问题上的功能，可能是更为突出的；而在解决这些问题的时候，所要依赖的恰恰不是技艺理性，而是权力。这或许不符合某种经典的司法想象，但可能正契合了中国当下的某些司法需要。

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