国务院立法计划：碳排放权交易管理暂行条例

据悉，2021年5月27日，国务院办公厅关于印发《国务院2021年度立法工作计划的通知》，该计划已经党中央、国务院同意。

计划提出，为推动生态文明建设实现新进步，提请全国人大常委会审议黄河保护法草案，制定地下水管理条例、河道采砂管理条例、碳排放权交易管理暂行条例，修订土地管理法实施条例、放射性同位素与射线装置安全和防护条例。能源法草案预备提请全国人大常委会审议。

其中显示，《碳排放权交易管理暂行条例》提请人大常委会审议，《能源法》预备提请全国人大常委会审议。

先看什么是条例？

条例，是国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的，比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文。条例是法的表现形式之一。一般只是对特定社会关系作出的规定。条例是由国家制定或批准的规定某些事项或某一机关组织、职权等规范性的法律文件，也是指团体制定的章程。它具有法的效力，是根据宪法和法律制定的，是从属于法律的规范性文件，人人必须遵守，违反它就要带来一定的法律后果。

《行政法规制定程序条例》第四条：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

碳排放交易管理已经上升到一定高度。

再看立法的历程。

早在2019年3月，生态环境部法规与标准司就印发了《关于公开征求<碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）>意见的通知》，发布征求意见稿，向各机关团体、企事业单位和个人征求意见。

时隔两年后，2021年3月生态环境部办公厅印发了《关于公开征求<碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）>意见的通知》，再次公开征求意见。

一个“征求意见稿”，另一个“草案修改稿”，该条例前后做了大量的修改。“征求意见稿”中共有27条内容，“草案修改稿”增加到了34条内容。下面一起看一下两次修改的主要内容有哪些。

在立法目的当中，“草案修改稿”增加了“碳达峰”、“碳中和”的愿景和经济社会发展“绿色低碳转型”的概念。

在适用范围当中，取消了原来“征求意见稿”中只是“中国境内”的概念。

职责分工发生很大改动，从原来的“有关”、“相关”的说法，到“草案修改稿”明确了国务院生态环境主管部门负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理工作，会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。明确了省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理职责。

“草案修改稿”新增了“第六条【登记机构和交易机构】国务院生态环境主管部门提出全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构组建方案，报国务院批准。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当按照本条例和国务院生态环境主管部门的规定，建设全国碳排放权注册登记和交易系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，提供结算服务，组织开展全国碳排放权集中统一交易。国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构，对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构进行监督管理。”

很明显，“草案修改稿”明确碳排放交易管理不再是某一个部门的事情，已经点名到具体部门进行监督管理。

值得关注的是，在后来的“草案修改稿”增加了“第十三条【自愿减排核证】国家鼓励企业事业单位在我国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代、吸附或者减少。前款所指项目的实施单位，可以申请国务院生态环境主管部门组织对其项目产生的温室气体削减排放量进行核证。经核证属实的温室气体削减排放量，由国务院生态环境主管部门予以登记。重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。温室气体削减排放量的核证和登记具体办法及相关技术规范，由国务院生态环境主管部门制定。”填补了关于“自愿减排核证”内容的空白。

“草案修改稿”新增加的第二十一条提出，国家建立碳排放交易基金。向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入国家碳排放交易基金管理，用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目。

地方市场怎么办？

对于以后的地方交易市场，也作出了妥善的安排。“草案修改稿”第三十二条提出，本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。

对本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。具体步骤和办法由国务院生态环境主管部门制定。并且，应当参照最新条例规定，在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、风险控制等方面建立相应管理制度，加强监督管理。

纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与地方相同温室气体种类和相同行业的碳排放权交易市场。

正式条例发布值得期待，发布后的全国统一市场更加值得期待！

“草案修改稿”原文：

碳排放权交易管理暂行条例 （草案修改稿）

第一条【立法目的】为了规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的控制和管理，推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景，促进经济社会发展向绿色低碳转型，推进生态文明建设，制定本条例。

第二条【适用范围】全国碳排放权交易及相关活动的监督管理，适用本条例。

第三条【基本原则】全国碳排放权交易及相关活动应当坚持政府引导和市场调节相结合，坚持公开、公平、公正的原则，坚持温室气体排放控制与经济社会发展相适应。

第四条【职责分工】国务院生态环境主管部门负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。

第五条【覆盖范围】国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门，按照国家确定的温室气体排放控制目标，提出全国碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，报国务院批准后施行。

第六条【登记机构和交易机构】国务院生态环境主管部门提出全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构组建方案，报国务院批准。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当按照本条例和国务院生态环境主管部门的规定，建设全国碳排放权注册登记和交易系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，提供结算服务，组织开展全国碳排放权集中统一交易。国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构，对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构进行监督管理。

第七条【重点排放单位】国务院生态环境主管部门根据国家确定的温室气体排放控制目标，制定纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）的确定条件，并向社会公布。省级生态环境主管部门按照重点排放单位的确定条件，制定本行政区域重点排放单位名录，向国务院生态环境主管部门报告，并向社会公开。因停业、关闭或者其他原因不再排放温室气体，或者存在其他不符合重点排放单位确定条件情形的，制定名录的省级生态环境主管部门应当及时将相关重点排放单位从重点排放单位名录中移出。

第八条【配额总量与分配方法确定】国务院生态环境主管部门商国务院有关部门，根据国家温室气体排放总量控制和阶段性目标要求，提出碳排放配额总量和分配方案，报国务院批准后公布。省级生态环境主管部门应当根据公布的碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。碳排放配额分配包括免费分配和有偿分配两种方式，初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。

第九条【重点排放单位义务】重点排放单位应当控制温室气体排放，如实报告碳排放数据，及时足额清缴碳排放配额，依法公开交易及相关活动信息，并接受设区的市级以上生态环境主管部门的监督管理。重点排放单位应当根据国务院生态环境主管部门制定的温室气体排放核算与报告技术规范，编制其上一年度的温室气体排放报告，载明排放量，并于每年3月31日前报其生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门。重点排放单位对温室气体排放报告的真实性、完整性和准确性负责。温室气体排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存五年。

第十条【排放核查】省级生态环境主管部门应当在接到重点排放单位温室气体排放报告之日起三十个工作日内组织核查，并在核查结束之日起七个工作日内向重点排放单位反馈核查结果。核查结果应当作为重点排放单位碳排放配额的清缴依据。省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式，委托技术服务机构开展核查。核查技术服务机构应当对核查结果的真实性、完整性和准确性负责。

第十一条【异议处理】重点排放单位对核查结果有异议的，可以自收到核查结果之日起七个工作日内，向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核；省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起十个工作日内，作出复核决定。

第十二条【配额清缴】重点排放单位应当根据其温室气体实际排放量，向分配配额的省级生态环境主管部门及时清缴上一年度的碳排放配额。重点排放单位的碳排放配额清缴量，应当大于或者等于省级生态环境主管部门核查确认的该单位上一年度温室气体实际排放量。重点排放单位足额清缴碳排放配额后，配额仍有剩余的，可以结转使用；不能足额清缴的，可以通过在全国碳排放权交易市场购买配额等方式完成清缴。重点排放单位可以出售其依法取得的碳排放配额。

第十三条【自愿减排核证】国家鼓励企业事业单位在我国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代、吸附或者减少。前款所指项目的实施单位，可以申请国务院生态环境主管部门组织对其项目产生的温室气体削减排放量进行核证。经核证属实的温室气体削减排放量，由国务院生态环境主管部门予以登记。重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。温室气体削减排放量的核证和登记具体办法及相关技术规范，由国务院生态环境主管部门制定。

第十四条【交易产品】全国碳排放权交易市场的交易产品主要是碳排放配额，经国务院批准可以适时增加其他交易产品。

第十五条【交易主体】全国碳排放权交易市场的主体包括重点排放单位以及符合国家有关交易规则的其他机构和个人。

第十六条【交易方式】碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合国家有关规定的交易方式。

第十七条【禁止交易】各级生态环境主管部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构、核查技术服务机构及其工作人员，不得持有、买卖碳排放配额；已持有碳排放配额的，应当依法予以转让。

第十八条【交易规则】全国碳排放权交易机构应当充分发挥全国碳排放权交易市场引导温室气体减排的作用，并采取有效措施，防止过度投机，维护市场健康发展。禁止任何单位和个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场。

第十九条【信息披露】重点排放单位应当在完成碳排放配额清缴后，及时公开上一年度温室气体排放情况。省级生态环境主管部门应当及时公开重点排放单位碳排放配额清缴情况。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当按照国家有关规定，及时公布碳排放权登记、交易、结算等信息，并披露可能影响市场重大变动的相关信息。

第二十条【风险防控】国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门加强碳排放权交易风险管理，指导和监督全国碳排放权交易机构建立涨跌幅限制、最大持有量限制、大户报告、风险警示、异常交易监控、风险准备金和重大交易临时限制措施等制度。

第二十一条【碳排放政府基金】国家建立碳排放交易基金。向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入国家碳排放交易基金管理，用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目。

第二十二条【监督管理】县级以上生态环境主管部门可以采取下列措施，对重点排放单位等交易主体和核查技术服务机构进行监督管理：（一）现场检查；（二）查阅、复制有关文件资料，查询、检查有关信息系统；（三）要求就有关问题作出解释说明。国务院生态环境主管部门应当与国务院市场监督管理、证券监督管理、银行业监督管理等部门和机构建立监管信息共享和执法协作配合机制。

第二十三条【主管部门追责】县级以上生态环境主管部门及其他负有监督管理职责的部门的有关工作人员，违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关行政机关或者监察机关责令改正，并依法给予处分。

第二十四条【重点排放单位追责】重点排放单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由其生产经营场所所在地设区的县级以上地方生态环境主管部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款；逾期未改正的，由重点排放单位生产经营场所所在地省级生态环境主管部门组织测算其温室气体实际排放量，作为该单位碳排放配额的清缴依据：（一）未按要求及时报送温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的；（二）温室气体排放报告所涉数据的原始记录和管理台账内容不真实、不完整的；（三）篡改、伪造排放数据或者台账记录等温室气体排放报告重要内容的。

第二十五条【违规清缴追责】重点排放单位违反本条例规定，不清缴或者未足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期未改正的，由分配排放配额的省级生态环境主管部门在分配下一年度碳排放配额时，等量核减未足额清缴部分。

第二十六条【违规核查追责】违反本条例规定，接受省级生态环境主管部门委托的核查技术服务机构弄虚作假的，由省级生态环境主管部门解除委托关系，将相关信息计入其信用记录，同时纳入全国信用信息共享平台向社会公布；情节严重的，三年内禁止其从事温室气体排放核查技术服务。

第二十七条【违规交易追责】违反本条例规定，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处一百万元以上一千万元以下的罚款。单位操纵碳排放权交易市场的，还应当对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五十万元以上五百万元以下的罚款。

第二十八条【机构交易追责】全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构、核查技术服务机构及其工作人员，违反本条例规定从事碳排放权交易的，由国务院生态环境主管部门注销其持有的碳排放配额，没收违法所得，并对单位处一百万元以上一千万元以下的罚款，对个人处五十万元以上五百万元以下的罚款。

第二十九条【抗拒监督检查追责】全国碳排放权交易主体、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构、核查技术服务机构违反本条例规定，拒绝、阻挠监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由设区的市级以上生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款。

第三十条【信用惩戒】国务院生态环境主管部门会同有关部门建立全国碳排放权交易主体和核查技术服务机构的信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。

第三十一条【衔接条款】违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任。违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条【地方交易市场】本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。具体步骤和办法由国务院生态环境主管部门制定。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当参照本条例规定，在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、风险控制等方面建立相应管理制度，加强监督管理。纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与地方相同温室气体种类和相同行业的碳排放权交易市场。

第三十三条【名词解释】本条例中下列用语的含义：

（一）温室气体：是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。其他法律、行政法规对以上温室气体的管理另有规定的，按照其相关规定执行。

（二）碳排放权：是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放配额。

（三）碳排放配额：1个单位碳排放配额相当于向大气排放1吨的二氧化碳当量。

第三十四条【施行日期】本条例自年月日施行。

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