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本是同根生:江苏、安徽建省史

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  江苏与安徽这两个邻居,是一对彼此独立而又纠缠不清的省份,以它们为主题的讨论,是网络上一个经久不衰的永恒话题。“南京是安徽省会”,更是一个网上流传甚广的诙谐梗。不过回顾历史,这个梗还是有其历史渊源的。江苏、安徽在全国各省中,是两个较为年轻的省份,设省之前的很长一个历史时期内,两者同处一个行政单元内,南京则是这个行政单元的政治中心,这也是它们之间剪不断理还乱的根源所在。

  摊开任何一张涉及江苏、安徽的地形图,我们可以发现,在自西向东横穿两省的长江、淮河分割下,这片近25万平方公里的大地,自南往北被分成了江南、江淮、黄淮三个相互独立的地理单元,并由此形成了三个不同的人文区域。受此影响,在相当长的历史时期内,即便是在统一政权下,苏皖大地也会被按自然区域,分属到不同的一级行政单位下。

  在《禹贡》九州中,江南、江淮同属扬州,北部的黄淮地区西部属于豫州,东部属于徐州。

  春秋战国时期,主体部分先是分属楚国、吴国(北部一小部分属于鲁国和宋国),而后分属楚国、越国,最终归并于楚国治下,成为楚国末期的统治中心。

  秦代,江南地区分属会稽郡、故鄣郡(由会稽郡分出),皖中地区属于九江郡,苏中、苏北属于东海郡,皖北分属四川郡(又名泗水郡)和淮阳郡。

  两汉时期。江南及皖中大部属于十三刺史部中的扬州,苏中、苏北及小部分皖中、皖北属于徐州,皖北主体部分属于豫州。

  唐代,江南部分先是属于江南道,后分属江南西道和江南东道;江淮地区为淮南道,黄淮地区属于河南道。

  北宋时期,江南地区分属两浙西路和江南东路,江淮地区和黄淮地区大部分属淮南西路、淮南东路,黄淮地区一小部分属于京东东、西两路和京西北路。

  南宋时期,依旧属于宋朝的江南、江淮地区隶属不变,黄淮地区分属金朝的南京路和山东东路、山东西路。

  元代,至元十三年(1276年)元军攻占南宋都城临安(今浙江杭州)后,元政府将南宋最核心的淮南东西路、两浙东西路及江南东路五路合并,置江淮等旅行中书省,治于原淮南东路首府扬州,这一时期江南和江淮同处一个行省内。但江淮行省幅员太广,又是元朝最重要的产粮区和财赋重地,故在至元二十二年(1285年),将江淮地区分割出去,五年后与原河南行省合并,设立河南江北行省,其余部分则改设为江浙行省。也就是说,元代苏皖地区一直分属两个行省。

  苏皖地区融为同一行政单元始于明朝。

  元至正十六年(1356),朱元璋将集庆路改为应天府,在此设立江南等处行中书省。其后随着占领区的扩张,江南行省的管辖范围也逐步扩大,最终形成一个“统府十四,直隶州四,属州十七,县九十有七。北至丰、沛,西至英山,南至婺源”,辖地包括今天的江苏、安徽、上海二省一市全境,及河南、江西一角的大省。

  洪武元年(1368年),明太祖朱元璋推翻元朝,在应天府称帝,建立明王朝,江南行省被裁撤,作为京畿地区依应天府的地位称南京(一度称京师),成为明朝两京十三省之一。又因所辖府州先是直属中书省,后归属六部,故又称南直隶

  需要说明的是,明朝的南、北直隶是一种特殊的存在,而非常人所认为行政区划名。所谓直隶,就是直接隶属于中央管辖的区域。是故,南直隶与设有布政使主管全省事务的普通省不同,它没有官署,没有相应的配套机构,也没有行政长官,境内的州府都直接归南京六部管辖,应天府虽然是京府,但其府尹无权管理其他府州。无官署、无机构、无长官,三无的南直隶自然就不是政区了,充其量只能算一个行政单元

  不管怎么说,苏皖各地从这一刻起,已经成为在同一个锅里搯饭吃的兄弟了,南京也成为它们领导的政治中心

  清顺治二年(1645年)五月十五日,在清军的攻势下,应天府陷落,南明弘光政权覆灭,作为明朝两京之一的南京落入清朝之手。十月二十九日,清廷“宣平定江南捷音”。

  命清军继续南进攻打定都福州的南明隆武政权,及活跃于浙东地区的南明鲁王政权的同时,在摄政王多尔衮的主持下,一场涉及原明朝南京政治地位,及建立何种规格的地方政权的御前会议,也在紧锣密鼓的召开。

经过磋商,多尔衮听取多方意见,当机立断的下旨:“南京,著改为江南省。设官事宜,照各省例行。但向来久称都会,地广事繁,诸司职掌作何分任,听总督、大学士洪承畴到时酌妥奏闻。”(《清实录·顺治朝实录》卷十八》)

  即在承认南京“久称都会”的特殊历史地位的同时,在行政上降低南京的政治地位,改南直隶南京为普通的省份——江南省。南京没了,应天府的名头自然也保不住,被改为江宁府。随即任命张士第为左布政使,申纪朝为右布政使,于重华为按察使,其余诸如参政、议政、副使、佥事、道台等属官也一并设立。

  作为一级行政单位苏皖大地,首次有了自己的行政区划名——江南省,有了自己的省城——江宁府,有了自己的行省衙门一江南承宣布政使司和提刑按察使司。改变了明代两京地区不设布政使、按察使及其属官,相应事务由临近诸省相应机构代管的局面。

  无论是明朝的南京,还是清朝的江南省,皆为经济繁荣、文化昌盛之地。明朝,南京以占全国区区7%的面积,聚集了全国约18%的人口,赋税居全国之冠,半数以上官员皆出自江南贡院。清初,江南一省“田赋之供当天下十之三,漕糈当天下十之五,又益以江淮之盐策、关河之征榷,是以一省当九州之半未已也”(《江南通志》);而每期科考,江南一省的上榜人数近半,以至于康熙曾感叹“东南财富地,江左人文薮”。

  正所谓“鸡蛋不能放在一个篮子里”,人文鼎盛、税赋重地,加上前朝南都的特殊政治地位,促使清政府对新生的江南省天然具有一种防备心理,优化行政结构,确保这一地区的稳定,成为清政府的首要考量。于是在设立江宁将军统领江南驻防八旗的同时,一步步进行分治的探索,直至作出分省治理的决断,成为清政府必然的选择。江南分省,历时百年,大致可分为四个阶段。

  顺治十八年(1661年),对原先与其他省一样,都驻守于省城江宁府,共同管理全省十四府、四直隶州、九十七县政务的左、右布政使,实行分城、分地治事。地位更高的左藩继续驻省城,管理安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、淮安、扬州九府,徐、滁、和、广德四州事务。右藩则由省城移驻苏州,专管江宁、苏州、松江、常州、镇江五府事务。

  江宁府也就是现在的南京,明明是左布政使的驻地,却归属驻守苏州的右布政使管辖,而且这种奇葩的行政管理模式,一施行就是上百年,这也是南京被称为“徽京”的一大根源。

  清承明制,虽然在各地设有巡抚,并且随着时间的推移,抚台衙门成为一省最高的行政机构,布政使沦为其属官,但法理上承宣布政使司衙门才是省级政府,布政使才是一省最高行政长官。这从他们使用的印信中就可看出,巡抚的印信为“关防”,而布政使的印信为“印”,“关防”代表着临时差遣,“印”才是牧守一方的正印官所用。

  所以一地是否为省,不是看有没有巡抚,而是看是否驻有布政使。譬如清初江南一省中曾有安徽、江宁、、凤阳(凤庐)四大巡抚,但藩司衙门只有一套,所以它是一个省,而非四个省。

  操江

  康熙元年(1662年)随着南明永历帝在昆明遇难,清政府基本完成对全国的统一,江南省自然也不需要四大巡抚来压弹,裁省巡抚衙门成为新形势下的需求。

  康熙四年(1665年)十一月,根据两江总督郎廷佐的奏疏,清政府裁撤凤阳巡抚,并将其地归并安徽、江宁两巡抚管辖(操江巡抚已与安徽巡抚合并)。

“吏部议复江南江西总督郎廷佐疏言:凤阳巡抚缺已经奉旨裁去,其所属庐、凤二府,滁州、和州,请分隶安徽巡抚管理;淮、扬二府及徐州,请分隶江宁巡抚管理。应如所请。从之。” (《清实录·康熙朝实录》卷十七)

  顺治十八年的左右藩司分割辖地,右藩的辖地与江宁巡抚的辖地重合,管理的是江南省最富庶的江左五府,其余诸地归左藩管辖,这也算是一种制约。然而这种辖区大小相差太过悬殊,所带来的政务、资源分配多寡不均等问题,必然会导致双方矛盾日益突出。因此清政府趁着这个巡抚辖地的调整,对左右两藩的辖地也进行了调整:“其布政、按察二司领地,各如巡抚之数。”

  这次藩司辖区的调整,于江南分省具有重大意义,它一改此前划分行政区划时,以长江、淮河的自然走向,横向分区的做法,改以由南往北纵向中分三大地理单元的做法分区,奠定了日后江苏、安徽省界的大致走向,两省版图基本成型。分区后左藩辖地俗称上江,右藩辖地俗称下江。

康熙六年(1667年)七月十二,清政府通过了一项全国性的行政机构改革方案:“吏部题:‘议政王、 贝勒、大臣、九卿、科道等会议裁官一疏,应将河南等十一省俱留布政使一员,停其左、右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省,俱有布政使各二员驻扎各处分理,亦应停其左、右布政使之名,照驻扎地名称布政使。其各省守、巡道一百八员,推官一百四十二员, 俱照议一并裁去。’得旨:‘允行。’” (《清实录·康熙朝实录》卷二三)

  此举是为裁省行政机构,省级层面上取消左、右布政使之名,河南等十一个左右藩司同驻省城的省份,去一留一称布政使,江南、陕西、湖广这三个辖境广大,左右藩司分城驻守的特殊省份,则继续保留两个藩司建制,但不再以左右相称,改以驻地名称为前缀。

  分管上江的原左布政使因驻江宁,称江宁布政使,分管下江的原右布政使因驻苏州,便称苏州布政使,又因对应的辖区,进而逐渐演变为安徽布政使和江苏布政使。这样,江南省内部形成了两个各自管辖本辖区的、与其他省省级构类似的行政机构。

  康熙六年的改革,使江苏和安徽成为了清政府辖下的两个有实而无名的省份,为江南省最终与陕西、湖广二省一样一分为二,做好了行政架构上的准备。这也是主流观点将康熙六年七月十二视为江南分省、苏皖建省之日的依据所在。

  然而,康熙六年之后,江苏和安徽两省依然不存在,因为他们是因特殊政形成的两个归属于江南省名下的布政使辖地,且正式名称为江宁布政使和苏州布政使,而非安徽、江苏。康熙、雍正年间两次修撰的《江南通志》也可以证明这一点。

  江南正式分省,到乾隆二十五年才得以实现。这一年乾隆为处置江南省,先后下了两道圣旨。

  先是以江苏政务繁忙,一员布政使难以管顾过来为由,提出将安徽布政使司等衙门由江宁迁往辖区内的安庆,与安徽巡抚同城办公,同时在江宁增设江宁布政使,分摊江苏布政使的政务,令时任两江总督尹继善、江苏巡抚陈宏谋、安徽巡抚高晋等就此商讨上奏。

增设江宁布政使谕军机大臣等:“江苏钱谷殷繁,布政使一员专司总汇,文案委积,日给不遑。即在敏干之材,尚虞顾此失彼。历年尘牍相因,不能依限厘剔,未必不由于此。因思现在安徽布政使随督臣驻扎江宁,,所办仍属上江事件,文移往返不免需时,而亲临地方各员又非其专辖,于封疆体制尚未允协。若将安徽藩司仍回驻安庆,而于江苏增设藩司一员即驻江宁,以江苏之苏、松、常、镇等处,江宁及江北之淮、扬、徐、通、海等处所属地方,酌量分隶管辖。职分,则事易集;一切政务自可从容就理。所有区分府属及衙署、养廉、官吏、经费各项事宜,,应如何通融定制之处,著尹继善、陈宏谋、高晋等会同悉心妥议。具奏到日,侯朕明降谕旨。”(《清实录·乾隆朝实录》卷六一五)

  待到尹继善等遵旨商讨妥当,联合上奏后,乾隆正式下旨实施苏皖分省:

二十八日己亥,大学士傅(恒)、协办大学士尚书刘(统勋)奉谕旨:“江苏钱谷殷繁,安徽布政使远驻江宁,所办专系上江事件,莫若于江苏添设藩司分职管理,方为有益。前曾降旨总督、抚等,令其酌议将安徽布政使仍回驻安庆,而于江苏添设藩司一员驻扎江宁,分隶管辖,一切政务庶可从容就理。今据尹继善等奏到,请将江、淮、扬、徐、海、通六府、州,分隶江宁藩司管理;苏、松、常、镇、太五府、州,分隶苏州藩司管辖;其安徽布政使移驻安庆,专办上江事务等语。著照所请。苏州布政使事务,现由苏崇阿管理;江宁布政使员缺,即著托庸调补;安徽布政使员缺,著许松佶调补。其应行添设衙署、养廉、官吏、经费各事宜,并著该督、抚等详悉定议具奏。”(《起居注册》乾隆二十五年八月下)

  这道上谕虽无“分省”的字眼,却提到了安徽布政使移驻本辖区内的安庆,任命各自的行政长官——布政使,并各自进行“添设衙署、养廉、官吏、经费各事宜”,这无疑是在完成省政府建设工作。故,它宣告江苏、安徽这对孪生兄弟正式分家,各自建省,时间为乾隆二十五年八月二十八日(1760年10月6日)。至于各自的政区,已经在康熙四年划定。

  苏皖建省后,在整个清朝时期,省域是相当稳定的。民国及新中国时期,抛开短暂的分解成皖北、苏北、皖南、苏南等行署区时期不算,省域有过以下几次较大的变革

  1927年,划出上海、宝山各一部分,成立直辖于南京中央政府的上海特别市。

  1949年,原属安徽的婺源县划归江西。

  1955年,为治理洪泽湖,江苏和安徽进行了一次省界调整。洪泽湖位于淮河下游,原本是一处河湖密布的鱼米之乡,然而自黄河夺淮,几次决堤倒灌之后,此地被搅得面目全非,发育成我国第四大湖——洪泽湖。苏皖分省后,洪泽湖成为皖苏两省的界湖。

  新中国成立后中华大地百废俱兴,正需大力发展农业,治理洪泽湖迫在眉睫。为了实现统一调度,更好地治理洪泽湖,安徽省和江苏省上报国务院后,开始交换土地,位于湖西本属于安徽的盱眙和泗洪两县划入江苏,江苏则把本属于徐州的萧县和砀山划给安徽。在这一次等价交换后,安徽与江苏的省界变为现在这种格局。

  1958年,为适应城市发展的需要,将江苏所属的上海地区浦东、嘉定、宝山、上海、崇明、松江、奉贤、南汇、青浦、川沙和金山等11个县,全部划归上海市,形成现在的上海市域。

  至此江苏、安徽两省的省域正式奠定。

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