本是同根生：江苏、安徽建省史

　　江苏与安徽这两个邻居，是一对彼此独立而又纠缠不清的省份，以它们为主题的讨论，是网络上一个经久不衰的永恒话题。“南京是安徽省会”，更是一个网上流传甚广的诙谐梗。不过回顾历史，这个梗还是有其历史渊源的。江苏、安徽在全国各省中，是两个较为年轻的省份，设省之前的很长一个历史时期内，两者同处一个行政单元内，南京则是这个行政单元的政治中心，这也是它们之间剪不断理还乱的根源所在。

　　摊开任何一张涉及江苏、安徽的地形图，我们可以发现，在自西向东横穿两省的长江、淮河分割下，这片近25万平方公里的大地，自南往北被分成了江南、江淮、黄淮三个相互独立的地理单元，并由此形成了三个不同的人文区域。受此影响，在相当长的历史时期内，即便是在统一政权下，苏皖大地也会被按自然区域，分属到不同的一级行政单位下。

　　在《禹贡》九州中，江南、江淮同属扬州，北部的黄淮地区西部属于豫州，东部属于徐州。

　　春秋战国时期，主体部分先是分属楚国、吴国（北部一小部分属于鲁国和宋国），而后分属楚国、越国，最终归并于楚国治下，成为楚国末期的统治中心。

　　秦代，江南地区分属会稽郡、故鄣郡（由会稽郡分出），皖中地区属于九江郡，苏中、苏北属于东海郡，皖北分属四川郡（又名泗水郡）和淮阳郡。

　　两汉时期。江南及皖中大部属于十三刺史部中的扬州，苏中、苏北及小部分皖中、皖北属于徐州，皖北主体部分属于豫州。

　　唐代，江南部分先是属于江南道，后分属江南西道和江南东道；江淮地区为淮南道，黄淮地区属于河南道。

　　北宋时期，江南地区分属两浙西路和江南东路，江淮地区和黄淮地区大部分属淮南西路、淮南东路，黄淮地区一小部分属于京东东、西两路和京西北路。

　　南宋时期，依旧属于宋朝的江南、江淮地区隶属不变，黄淮地区分属金朝的南京路和山东东路、山东西路。

　　元代，至元十三年（1276年）元军攻占南宋都城临安（今浙江杭州）后，元政府将南宋最核心的淮南东西路、两浙东西路及江南东路五路合并，置江淮等旅行中书省，治于原淮南东路首府扬州，这一时期江南和江淮同处一个行省内。但江淮行省幅员太广，又是元朝最重要的产粮区和财赋重地，故在至元二十二年(1285年)，将江淮地区分割出去，五年后与原河南行省合并，设立河南江北行省，其余部分则改设为江浙行省。也就是说，元代苏皖地区一直分属两个行省。

　　苏皖地区融为同一行政单元始于明朝。

　　元至正十六年（1356），朱元璋将集庆路改为应天府，在此设立江南等处行中书省。其后随着占领区的扩张，江南行省的管辖范围也逐步扩大，最终形成一个“统府十四，直隶州四，属州十七，县九十有七。北至丰、沛，西至英山，南至婺源”，辖地包括今天的江苏、安徽、上海二省一市全境，及河南、江西一角的大省。

　　洪武元年（1368年），明太祖朱元璋推翻元朝，在应天府称帝，建立明王朝，江南行省被裁撤，作为京畿地区依应天府的地位称南京（一度称京师），成为明朝两京十三省之一。又因所辖府州先是直属中书省，后归属六部，故又称南直隶。

　　需要说明的是，明朝的南、北直隶是一种特殊的存在，而非常人所认为行政区划名。所谓直隶，就是直接隶属于中央管辖的区域。是故，南直隶与设有布政使主管全省事务的普通省不同，它没有官署，没有相应的配套机构，也没有行政长官，境内的州府都直接归南京六部管辖，应天府虽然是京府，但其府尹无权管理其他府州。无官署、无机构、无长官，三无的南直隶自然就不是政区了，充其量只能算一个行政单元。

　　不管怎么说，苏皖各地从这一刻起，已经成为在同一个锅里搯饭吃的兄弟了，南京也成为它们领导的政治中心。

　　清顺治二年（1645年）五月十五日，在清军的攻势下，应天府陷落，南明弘光政权覆灭，作为明朝两京之一的南京落入清朝之手。十月二十九日，清廷“宣平定江南捷音”。

　　命清军继续南进攻打定都福州的南明隆武政权，及活跃于浙东地区的南明鲁王政权的同时，在摄政王多尔衮的主持下，一场涉及原明朝南京政治地位，及建立何种规格的地方政权的御前会议，也在紧锣密鼓的召开。

经过磋商，多尔衮听取多方意见，当机立断的下旨：“南京，著改为江南省。设官事宜，照各省例行。但向来久称都会，地广事繁，诸司职掌作何分任，听总督、大学士洪承畴到时酌妥奏闻。”（《清实录·顺治朝实录》卷十八》）

　　即在承认南京“久称都会”的特殊历史地位的同时，在行政上降低南京的政治地位，改南直隶南京为普通的省份——江南省。南京没了，应天府的名头自然也保不住，被改为江宁府。随即任命张士第为左布政使，申纪朝为右布政使，于重华为按察使，其余诸如参政、议政、副使、佥事、道台等属官也一并设立。

　　作为一级行政单位苏皖大地，首次有了自己的行政区划名——江南省，有了自己的省城——江宁府，有了自己的行省衙门一江南承宣布政使司和提刑按察使司。改变了明代两京地区不设布政使、按察使及其属官，相应事务由临近诸省相应机构代管的局面。

　　无论是明朝的南京，还是清朝的江南省，皆为经济繁荣、文化昌盛之地。明朝，南京以占全国区区7%的面积，聚集了全国约18%的人口，赋税居全国之冠，半数以上官员皆出自江南贡院。清初，江南一省“田赋之供当天下十之三,漕糈当天下十之五，又益以江淮之盐策、关河之征榷，是以一省当九州之半未已也”（《江南通志》）；而每期科考，江南一省的上榜人数近半，以至于康熙曾感叹“东南财富地，江左人文薮”。

　　正所谓“鸡蛋不能放在一个篮子里”，人文鼎盛、税赋重地，加上前朝南都的特殊政治地位，促使清政府对新生的江南省天然具有一种防备心理，优化行政结构，确保这一地区的稳定，成为清政府的首要考量。于是在设立江宁将军统领江南驻防八旗的同时，一步步进行分治的探索，直至作出分省治理的决断，成为清政府必然的选择。江南分省，历时百年，大致可分为四个阶段。

　　顺治十八年（1661年），对原先与其他省一样，都驻守于省城江宁府，共同管理全省十四府、四直隶州、九十七县政务的左、右布政使，实行分城、分地治事。地位更高的左藩继续驻省城，管理安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、淮安、扬州九府，徐、滁、和、广德四州事务。右藩则由省城移驻苏州，专管江宁、苏州、松江、常州、镇江五府事务。

　　江宁府也就是现在的南京，明明是左布政使的驻地，却归属驻守苏州的右布政使管辖，而且这种奇葩的行政管理模式，一施行就是上百年，这也是南京被称为“徽京”的一大根源。

　　清承明制，虽然在各地设有巡抚，并且随着时间的推移，抚台衙门成为一省最高的行政机构，布政使沦为其属官，但法理上承宣布政使司衙门才是省级政府，布政使才是一省最高行政长官。这从他们使用的印信中就可看出，巡抚的印信为“关防”，而布政使的印信为“印”，“关防”代表着临时差遣，“印”才是牧守一方的正印官所用。

　　所以一地是否为省，不是看有没有巡抚，而是看是否驻有布政使。譬如清初江南一省中曾有安徽、江宁、、凤阳（凤庐）四大巡抚，但藩司衙门只有一套，所以它是一个省，而非四个省。

　　操江

　　康熙元年（1662年）随着南明永历帝在昆明遇难，清政府基本完成对全国的统一，江南省自然也不需要四大巡抚来压弹，裁省巡抚衙门成为新形势下的需求。

　　康熙四年(1665年)十一月，根据两江总督郎廷佐的奏疏，清政府裁撤凤阳巡抚，并将其地归并安徽、江宁两巡抚管辖（操江巡抚已与安徽巡抚合并）。

“吏部议复江南江西总督郎廷佐疏言:凤阳巡抚缺已经奉旨裁去，其所属庐、凤二府，滁州、和州，请分隶安徽巡抚管理；淮、扬二府及徐州，请分隶江宁巡抚管理。应如所请。从之。” （《清实录·康熙朝实录》卷十七）

　　顺治十八年的左右藩司分割辖地，右藩的辖地与江宁巡抚的辖地重合，管理的是江南省最富庶的江左五府，其余诸地归左藩管辖，这也算是一种制约。然而这种辖区大小相差太过悬殊，所带来的政务、资源分配多寡不均等问题，必然会导致双方矛盾日益突出。因此清政府趁着这个巡抚辖地的调整，对左右两藩的辖地也进行了调整：“其布政、按察二司领地，各如巡抚之数。”

　　这次藩司辖区的调整，于江南分省具有重大意义，它一改此前划分行政区划时，以长江、淮河的自然走向，横向分区的做法，改以由南往北纵向中分三大地理单元的做法分区，奠定了日后江苏、安徽省界的大致走向，两省版图基本成型。分区后左藩辖地俗称上江，右藩辖地俗称下江。

康熙六年（1667年）七月十二，清政府通过了一项全国性的行政机构改革方案：“吏部题:‘议政王、 贝勒、大臣、九卿、科道等会议裁官一疏，应将河南等十一省俱留布政使一员，停其左、右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员驻扎各处分理,亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地名称布政使。其各省守、巡道一百八员，推官一百四十二员， 俱照议一并裁去。’得旨:‘允行。’” （《清实录·康熙朝实录》卷二三）

　　此举是为裁省行政机构，省级层面上取消左、右布政使之名，河南等十一个左右藩司同驻省城的省份，去一留一称布政使，江南、陕西、湖广这三个辖境广大，左右藩司分城驻守的特殊省份，则继续保留两个藩司建制，但不再以左右相称，改以驻地名称为前缀。

　　分管上江的原左布政使因驻江宁，称江宁布政使，分管下江的原右布政使因驻苏州，便称苏州布政使，又因对应的辖区，进而逐渐演变为安徽布政使和江苏布政使。这样，江南省内部形成了两个各自管辖本辖区的、与其他省省级架构类似的行政机构。

　　康熙六年的改革，使江苏和安徽成为了清政府辖下的两个有实而无名的省份，为江南省最终与陕西、湖广二省一样一分为二，做好了行政架构上的准备。这也是主流观点将康熙六年七月十二视为江南分省、苏皖建省之日的依据所在。

　　然而，康熙六年之后，江苏和安徽两省依然不存在，因为他们是因特殊政形成的两个归属于江南省名下的布政使辖地，且正式名称为江宁布政使和苏州布政使，而非安徽、江苏。康熙、雍正年间两次修撰的《江南通志》也可以证明这一点。

　　江南正式分省，到乾隆二十五年才得以实现。这一年乾隆为处置江南省，先后下了两道圣旨。

　　先是以江苏政务繁忙，一员布政使难以管顾过来为由，提出将安徽布政使司等衙门由江宁迁往辖区内的安庆，与安徽巡抚同城办公，同时在江宁增设江宁布政使，分摊江苏布政使的政务，令时任两江总督尹继善、江苏巡抚陈宏谋、安徽巡抚高晋等就此商讨上奏。

增设江宁布政使谕军机大臣等：“江苏钱谷殷繁,布政使一员专司总汇，文案委积，日给不遑。即在敏干之材，尚虞顾此失彼。历年尘牍相因，不能依限厘剔，未必不由于此。因思现在安徽布政使随督臣驻扎江宁，,所办仍属上江事件，文移往返不免需时，而亲临地方各员又非其专辖,于封疆体制尚未允协。若将安徽藩司仍回驻安庆,而于江苏增设藩司一员即驻江宁,以江苏之苏、松、常、镇等处，江宁及江北之淮、扬、徐、通、海等处所属地方，酌量分隶管辖。职分，则事易集;一切政务自可从容就理。所有区分府属及衙署、养廉、官吏、经费各项事宜，,应如何通融定制之处，著尹继善、陈宏谋、高晋等会同悉心妥议。具奏到日，侯朕明降谕旨。”（《清实录·乾隆朝实录》卷六一五）

　　待到尹继善等遵旨商讨妥当，联合上奏后，乾隆正式下旨实施苏皖分省：

二十八日己亥，大学士傅(恒)、协办大学士尚书刘(统勋)奉谕旨：“江苏钱谷殷繁，安徽布政使远驻江宁，所办专系上江事件，莫若于江苏添设藩司分职管理，方为有益。前曾降旨总督、抚等，令其酌议将安徽布政使仍回驻安庆，而于江苏添设藩司一员驻扎江宁，分隶管辖，一切政务庶可从容就理。今据尹继善等奏到，请将江、淮、扬、徐、海、通六府、州，分隶江宁藩司管理；苏、松、常、镇、太五府、州，分隶苏州藩司管辖；其安徽布政使移驻安庆，专办上江事务等语。著照所请。苏州布政使事务，现由苏崇阿管理；江宁布政使员缺，即著托庸调补；安徽布政使员缺，著许松佶调补。其应行添设衙署、养廉、官吏、经费各事宜，并著该督、抚等详悉定议具奏。”（《起居注册》乾隆二十五年八月下）

　　这道上谕虽无“分省”的字眼，却提到了安徽布政使移驻本辖区内的安庆，任命各自的行政长官——布政使，并各自进行“添设衙署、养廉、官吏、经费各事宜”，这无疑是在完成省政府建设工作。故，它宣告江苏、安徽这对孪生兄弟正式分家，各自建省，时间为乾隆二十五年八月二十八日（1760年10月6日）。至于各自的政区，已经在康熙四年划定。

　　苏皖建省后，在整个清朝时期，省域是相当稳定的。民国及新中国时期，抛开短暂的分解成皖北、苏北、皖南、苏南等行署区时期不算，省域有过以下几次较大的变革：

　　1927年，划出上海、宝山各一部分，成立直辖于南京中央政府的上海特别市。

　　1949年，原属安徽的婺源县划归江西。

　　1955年，为治理洪泽湖，江苏和安徽进行了一次省界调整。洪泽湖位于淮河下游，原本是一处河湖密布的鱼米之乡，然而自黄河夺淮，几次决堤倒灌之后，此地被搅得面目全非，发育成我国第四大湖——洪泽湖。苏皖分省后，洪泽湖成为皖苏两省的界湖。

　　新中国成立后中华大地百废俱兴，正需大力发展农业，治理洪泽湖迫在眉睫。为了实现统一调度，更好地治理洪泽湖，安徽省和江苏省上报国务院后，开始交换土地，位于湖西本属于安徽的盱眙和泗洪两县划入江苏，江苏则把本属于徐州的萧县和砀山划给安徽。在这一次等价交换后，安徽与江苏的省界变为现在这种格局。

　　1958年，为适应城市发展的需要，将江苏所属的上海地区浦东、嘉定、宝山、上海、崇明、松江、奉贤、南汇、青浦、川沙和金山等11个县，全部划归上海市，形成现在的上海市域。

　　至此江苏、安徽两省的省域正式奠定。