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从全球典范到天怒人怨:智利养老模式翻车,给中国什么警示?

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在解决老有所养这个问题上,资本是靠不住的。

  正解局原创文章

  国内经济振兴,国外新冠疫情。

  经济振兴,各有各的高招;抗击疫情,也各有各的花样。

  为恢复生产,拉动消费,保障就业及人民的基本生活,智利政府打起了养老金的主意。

  前段时间,智利宪法法院拒绝了总统皮涅拉针对养老金预支法案提出的上诉请求,这意味着,即便总统不支持法案,也必须签署。

  根据法案,智利民众每人可第三次预支养老金,最高为个人养老金总额的10%。

  此前,智利民众已通过前两次预支,累计提取养老金金额375亿美元。

  总在养老金制度上玩花样的智利,又践行了一种创新型的抗疫政策:用未来的保障救助今天的危机。


  老有所养是文明社会的标志,也是社会保障的重要议题,只是实现起来很难。

  说起来,智利还曾经是模范。

  上世纪70年代初,新组建的阿连德民选政府尝试在智利复制苏联的发展模式,政策制定上比较激进,无视经济规律,盲目将企业收归国有,用行政手段增加工人工资,经济状况不仅没得到改善,反而越发严峻。

  那时,智利跟其他拉美国家一样,采用传统的现收现付制的公共养老金计划,巨额赤字、分配不公、管理效率低下、运行混乱等问题导致养老体系面临破产,引发社会矛盾和群体冲突。


  阿连德

  1973年9月,皮诺切特发动军事政变,借机以武力手段建立了新政府。阿连德也在政变中以身殉国。


  皮诺切特

  上台后的皮诺切特急需振兴崩溃边缘的国内经济,聘请芝加哥学派的经济学家弗里德曼——1976年的诺贝尔经济学奖得主——充当政府的经济顾问,准备用“新自由主义”这一猛药来挽救国家。

  这里先说说“新自由主义”。

  20世纪初,资本主义暴露出自由发展的各种弊端,经济危机迭出,世界大战连打两轮,提倡国家干预的“凯恩斯主义”挽救了当时的社会。

  到70年代,经过几十年和平发展后,发达国家的经济又陷入滞胀,芝加哥学派的经济学家们开始提倡“新自由主义”,重新倡导自由经济,鼓吹政府的角色最小化。

  而弗里德曼就是“新自由主义”的第一面大旗,一手把芝加哥大学经济系打造为紧密而完整的经济学派,多名成员后来都获得了诺贝尔经济学奖。

  1975年3月,弗里德曼受曾经就读于芝加哥大学的一帮智利经济学家的邀请,用六天时间造访智利,向军事独裁者兜售“新自由主义”计划。

  一个月内,军政府把机构开支砍掉三成,烧掉成捆比索,国家推出银行系统并撤销对金融的管控,取消外国贸易和投资限制,大幅降低关税,放开了2000多种商品的价格,后续还陆续拍卖了400多家国有企业……

  经过几年改革阵痛后,智利经济开始复苏,从1978年到1981年,经济增长超过三成。

  政府有了余钱,开始筹划养老金体系。

  秉承“新自由主义”的教旨,智利于1981年将传统养老保险私有化,建立个人账户积累制的私营养老金制度。

  1981年以前,智利实行的是现收现付制的传统养老制度,新制度则引入完全积累制的社保制度,将养老金个人账户引入国家养老金计划,个人账户全部由雇员缴费,缴费金额为雇员工资的10%。

  为确保雇员自行缴纳的积极性,皮诺切特政府还强迫雇主为员工加薪18%,以降低雇员对此政策的反感。

  新成立的私营养老基金管理公司(Administradorade Fondo de Pensiones,AFPs)也实行市场化运营,负责收集雇员的缴费,管理基金账户的投资运作。

  2000年以前,智利政府规定一家基金管理公司只能管理1只基金。

  2000年开始放宽到2只基金,但仅限于投资固定收益的理财工具。

  2002年后,标准再度放宽到每家公司可管理5只风险程度不同的基金。

  目前,智利国内共有6家养老基金管理公司竞逐退休金市场,股票、债券都是可投资标的。

  养老基金管理公司把养老金收缴后广泛投资,大大充实了智利的资本市场,投入银行、地产、矿产、铁路基建、医药、农林业等领域,为国内的经济发展注入新一轮活力。

  为了提高收益,养老基金还开放了海外投资渠道,到去年4月,智利养老基金中有42.8%投资于海外市场,57.2%投资于国内市场。

  算笔总账,智利的养老金玩法,就是保险公司的养老保险。

  每个人每月交养老金(交保费),公司收起钱搞投资,本金加投资回报用以负担退休后每月领取的养老金。

  那么政府在其中起什么作用呢?

  强制。

  政府通过政策法规,把这种玩法体制化,强制性地让公众参保。

  当然,这也是提高养老保险的参保率,智利已有超过7成的人口参加了养老保险。

  这样操作的好处显而易见,大大减少了政府的财政负担和企业的负担,而且养老基金的规模也相当可观。

  2018年,六家公司管理的养老基金资产近2000亿美元,而2019年智利中央银行公布的2018年GDP,也只有2987.98亿美元。

  这么大笔钱用来投资,每年给GDP贡献也不少啊。


  智利GDP走势

  几十年下来,智利的私人养老金体系正面作用不小。

  范围上看,在政府强制下,参保人员多;

  账面上看,参保人员多,肯定钱多,养老基金规模增速较快,而且呈现可持续性提高;

  私人养老基金的资产配置比较合理,特别是后来放开国际投资后,投资组合的国际化和多元化趋势明显,投资效率比较高,回报可观;

  盘活养老基金后,社会流动资本得到充实,整个国家的经济发展进入快车道。

  大概也正因如此,智利的养老金模式曾受到世界银行的赏识与力推,“智利模板”也被包括玻利维亚、萨瓦尔多、墨西哥、哈萨克斯坦等33个国家仿效,其中9个国家几乎是完全照搬。


  实践是检验真理的唯一标准,但检验无疑需要时间。

  进入新世纪,智利养老金模式在运营到第三个十年时,很多沉疴旧疾也逐步暴露出来。

  首先是当初的承诺无法兑现。

  30年前,芝加哥学派的经济学家们给智利的养老金体系描绘过动人的蓝图,最重要的,就是高回报率。

  可现实是,很多智利退休人员收到的养老金只有最低工资的三到四成,远不及当初承诺的高回报。

  智利最低工资为379美元。

  2016年,养老基金管理公司平均每月发给单个雇员的养老金,还不到182美元,最高也只有449美元,超过九成参保人员每月领取低于236美元。

  也就是说,最初参保的那些人,忙活几十年下来,每月到手的养老金仍远低于最低工资,退休后,生活质量急剧下降,自己养不了自己,还是得靠子女。

  第二,覆盖面低。

  前面咱们说参保人多,但不代表覆盖人多。

  2008年,智利曾统计,只有45%的参保人账户里的资金能够保障退休后领到足额养老金,还有5%因收入过低,可以获得政府提供的“养老金救助”。

  至于剩下的那一半,因为收入不是太低,同时个人账户的钱又不够多,无法保证退休后领取足额养老金。

  按照智利玩法,即使个人账户足够有钱的人,也不是高枕无忧了。

  因为金融市场有波动的风险,自己的养老金账户随时可能蒙受重大损失。

  第三,扩大社会不公。

  普通民众达成老有所养,真的很难。

  与之形成鲜明对照的,则是一些退休政府高官每月领取高额的养老金。

  那些退休的军队将领和高官,拿着养老基金管理公司每月发放的高额养老金,比如智利媒体曝光社会党前主席奥斯瓦尔多·安德拉德(OsvaldoAndrade)每月养老金高达7586美元。


  奥斯瓦尔多·安德拉德(OsvaldoAndrade)

  作为社会福利的养老保险本应以公平为出发点兼顾效率,但智利却完全搞反了。

  智利本就是经合组织中贫富差距最大的国家,1%的人口掌握35%的国家财富。

  可经过养老保险一分配,只有3%的社会上层能享受到养老保险的好处,但养老保险的资金来源,却是下层民众每月缴纳的10%薪水。

  第四,监管不力。

  问题频出,显然是因为私人管理的养老保险缺乏有效监管。

  智利养老金的实际投资收益其实并不低,从1981年到2013年,平均年化收益率有8.6%,在2008年经济危机之前,甚至高达9.2%。

  可扣掉居高不下的手续费后,净回报率只有3%。

  养老金的收益,都被那帮玩资本的人攫取了,根本没到百姓手里!

  当退休后连生计都无法保障时,示威抗议就必然出现。

  最近二十年,智利出现过几次大的游行示威,诉求点全都包括养老金制度。


  智利民众要求取消现行养老制度的游行

  曾经的联合国样板,终于露出本来面目。


  面对汹涌的民意,智利政府分别于2008年和2019年进行了两轮改革。

  2008年改革的落脚点,是重建政府主导的社会化养老金体系。

  前面说过参保人员中有约55%的人,要么收入太低,要么账户没存够钱,所以无法获得足额养老金。

  2008年,智利政府建立了“新团结支柱”(SolidarityFund)项目。

  一方面,为那些没有养老金收入的个人提供“基础团结养老金”,对拥有个人养老金账户,但退休后每月领取不到532美元的人们进行部分补偿;另一方面,通过强制缴费,把灵活就业的人员也纳入公共养老金体系。

  智利很多女性因婚后照顾家庭而退出劳动市场,保费停止缴纳,自然拿不到养老金。

  改革后,政府为有子女的女性提供生育奖励,奖励金全部进入个人养老账户。

  女性每生育一个孩子,政府给的奖励金额,相当于18个月最低收入下的应缴养老保险费。

  而且,女性离婚后,最多还能分得配偶个人养老金账户累积额的50%。

  由女总统巴切莱特领导的这轮养老金体系改革,解决了私人养老体系的两个问题。

  第一,建立非缴费型团结养老金制度以应对老年贫困风险,那些收入分配底层的六成国民都将受益。

  第二,通过建立竞标机制,解决个人账户高管理费的问题。


  智利前总统巴切莱特

  2008年的养老金改革,确定政府和私人混合型养老体系的大方向,产生了部分效果,但并不显著。

  2016和2017两年,智利国内又爆发几次百万人级别的大游行,要求取消私人养老金制度。

  于是智利政府又酝酿了新一轮的养老金改革。


  2017年首都圣地亚哥反对养老基金公司的大游行

  2019年,在2008年改革的基础上,智利又推出了新的养老金政策。

  这一轮改革的目的很明显,政府多收钱,提高养老金的给付。

  一方面对现在参保的劳动者,提高缴费比率,从10%提高到15%。

  为了平息公众的情绪,增加的部分由雇主承担。

  另一方面,则建立起延迟退休的激励机制。

  政府为自愿选择延迟退休的参保人员,提供额外的缴费补贴。

  据计算,如果延迟五年退休,养老金待遇的增幅将超过四成。


  老有所养的核心难点在于人口老龄化和货币购买力下降。

  怎么能让更少的年轻人维持社会运转,养活更多的老人;如何让人民在年轻时存下的钱,等到老了还够花,这是每个负责任的政府都在考虑的事。

  中国人口这么多,面临的养老问题,也是其他国家不曾遇到过或预见过的。

  固化的模式显然无法解决未来的问题,随着人口数量的变化,老龄人口比例的变化和金融环境的改变,养老改革也必须从可持续发展的角度,不断迭代。

  从智利40年的养老金体系发展中,不难看出,在解决老有所养这个问题上,资本是靠不住的。

  曾经被资本主义国家高调宣扬的私人养老金体系,最后还是得让国家托底,所有国民买单。

  而那些设计并执行了这套制度的人,要么在学界爆得大名然后名利双收,要么通过收取管理费赚得盆满钵满,哪管民众的死活?

  智利的例子,又一次证明了资本的冷血。

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