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现行宅基地制度存在的七大突出问题

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改革开放前,农业农村发展较为缓慢,跨地区人口迁移少。当时农村面临的最大挑战是温饱问题,居住条件尚在其次,以免收地价、不准出租买卖为主要特征的宅基地制度比较适应当时的情况。1978年底《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》指出,“1977年全国平均每人占有的粮食还略少于1957年,农村还有一亿几千万人口粮不足。1977年,全国农业人口平均每人每年的收入只有六十多元,有近四分之一的生产队社员收入在四十元以下,平均每个生产大队的集体积累不到一万元,有些地方只能甚至不易维持简单再生产”。另据统计,改革初期中国农村绝对贫困人口超过2.5亿人,贫困发生率高达33%(国家统计局农村社会经济调查总队,2000)。在此背景下,在相当长的时间内,“由于经济发展缓慢,农民收入和生活水平提高不快,农民住房条件改善缓慢,收入低、人口增加快的农户居住条件还有所下降”(雷长林等,2008)。1978年,全国农村人均住房面积只有8.1平方米(叶耀先,2019)。1978年、1979年两年,全国农村建房约4亿平方米,“建房规模之大、发展之快,是新中国成立以来所没有的”,但1980年国家建委等部门《全国农村房屋建设工作会议的报告》仍指出,“目前,广大农村的居住条件还是很差的,许多地方至今依然是古村旧貌,农民住房很紧张,有的户几代同堂,有的户甚至人畜混居,即使在我国富饶的江南,也有不少农民住在茅草房里,阴暗潮湿,很不卫生。一些少数民族地区和边疆地区,广大农牧民的居住条件更差”(国家建委农村房屋建设办公室,1982)。

改革开放后,随着农业农村的发展,农村居民改善住房条件的需求释放了出来,农村建房占用了大量耕地。在此情况下,如前所述,原来免收地价、不得出租买卖、长期使用的宅基地制度未作出调整,反而在耕地保护目标的挤压下转向了严格管制,日益封闭。从正面看,宅基地制度一定程度上促进了农村居民住房条件的稳步提升,全国农村居民人均住房建筑面积从1978年的8.1平方米,增加到2018年的47.3平方米叶耀先,2019。但是,随着宅基地制度日趋封闭,它越来越不适应经济较快增长、区域发展不平衡、农村劳动力大量流动以及不同世代农民工分化的新情况。本文以中国人民大学2018年千人百村调查数据为主、相关调查数据为辅来分析宅基地制度的运行绩效。2018年千人百村调查包括行政村问卷和农户问卷,内容涵盖行政村和村民的基本特征、经济状况、土地等方面,采取三阶段分层抽样,分别抽县、行政村和农户,覆盖全国31个省份,共回收行政村问卷295份,农户问卷10300份,经清理获得有效行政村问卷265份,有效农户问卷9585份。四个主要的相关调查是原国土资源部2008年对28个省份421个村庄的调查、田传浩教授2011年对浙陕鄂54个村庄的调查、中国人民银行石家庄中心支行2011年对河北10区县100个行政村的调查,以及河北省国土厅2013年的调研(马俊科等,2015;田传浩,2016;人行石家庄中心支行调查统计处,2011;许光辉等,2013)。可以看出,权利日趋封闭的宅基地制度在实际运行绩效上主要存在以下几方面突出问题。

第一,超占限不住:一户一宅政策被突破,超占问题比较突出。

2018年调查的9585户农户中,12.03%的农户没有宅基地,73.71%拥有1块宅基地,12.27%拥有2块宅基地,1.99 %拥有3块以上宅基地(见表1)。这反映了当前农村既存在一定比例的农户没有宅基地,也存在不小比例的农户拥有多于1块宅基地的情形。查各省宅基地面积标准,大多规定不超过0.35亩(约为233平方米)。行政村调查数据显示,户均宅基地面积小于0.35亩的行政村仅占31.78%,连人均宅基地面积超过0.35亩的比例也超过了20%(见表2)。



拥有宅基地的8432个农户户均有宅基地1.2块,户均面积为248.01平方米。其中,宅基地面积在100平方米以下的占16.64%,101~200平方米之间的占51.86%,201~233平方米之间的占3.09%;按户均宅基地面积不得超过233平方米的标准,超标农户比例为28.41%(见表3)。


另外,2008年国土部调查就发现,一户多宅总面积占宅基地总面积的4.3%,超标准占用宅基地面积占总宅基地面积的19.34%。2011年浙陕鄂调查也发现一户多宅和实际宅基地面积超标非常普遍:三省一户多宅的比例为13.8%,其中浙江达到了20%;陕西户均宅基地面积为272.5平方米,而该省规定的宅基地面积上限为200平方米,浙江户均宅基地面积为169.62平方米,远超该省140平方米的限制。2013年河北调查指出,全省人均居民点面积307.89平方米,远超出国家规定的150平方米。魏莉华等(2019)计算发现,2016年全国农村人均宅基地面积为204平方米,远超大部分省市规定的人均宅基地面积120平方米的控制标准;在最初搞“三块地”改革的15个宅基地试点县区,一户多宅的户数占比多在18%~40%,多的地区在60%以上。国务院第三次全国农业普查发现,2016年末,拥有2处住房的农户占11.6%,拥有3处及以上住房的占0.9%(宁吉喆,2017)。

第二,应批批不了:无法保障一户拥有一处宅基地的现象突出,停止审批宅基地比较普遍,一户一宅政策难以为继。

在耕地保护、城乡建设用地增减挂钩制度下,各地每年下达的新增建设用地计划指标有限,大多数都优先用于城镇发展和项目建设,给宅基地的指标几乎没有或只有少数一点。2018年千人百村调查的9585户被调查农户中,共有1153个农户没有宅基地,占被调查农户的12.03%。问及为何没有宅基地,8.85%回答“因征地拆迁失去宅基地并得到货币补偿”,10.06%为“因集中上楼改造失去宅基地”,9.37%因为“一次性出卖给他人”,4.77%因为“灾害毁坏”,回答“其他原因”的占66.96%。在具体是什么“其他原因”中,回答这一主观题有280个农户,47.14%称“当时就没有分配到”,37.14%称“村里没有可用宅基地”,5.71%回答“外地迁入,没有宅基地”。概而言之,“因集中上楼改造失去宅基地”“当时就没有分配到”“村里没有可用宅基地”“外地迁入,没有宅基地”是多数没有宅基地的主要原因,反映了一户拥有一处宅基地已经难以保障,一户一宅政策难以为继。北京市2007年的调查也发现,“在近郊城乡结合部地带、绿化隔离带、新城规划区,以及远郊部分小城镇地区,多年停批宅基地,少则8年,多则12年”(张英洪等,2012)。2008年国土部调查的83个县级行政区域中停止审批宅基地的有36个,占43.4%。2011年浙陕鄂调查指出,被调查的54个村庄中有19个村庄在2008—2010年没有宅基地可分配,占样本村的35%;湖北无宅基地可分配的村庄有9个,占该省样本村的50%。2013年河北调查发现,该省绝大部分地方农村宅基地审批多年来基本处于停滞状态,一些地方甚至十几年未批过宅基地。

第三,免费给不起:不再无偿分配,免收地价已广为突破,福利功能消解。

由于宅基地指标紧缺,在僧多粥少的情况下,很多村庄引入价格机制来分配宅基地。2007年对山西省10个市县10个村的调研指出,71%的农户需要交钱以取得宅基地,超过1/3的农户取得一块宅基地需要交6000元以上(任中秀,2012)。2011年浙陕鄂调查发现,1980—1989年,宅基地有偿取得比例上升为26.38%,均价为0.69万元;到了20世纪90年代,有偿取得比例上升至46.90%,均价为0.96万元;2000年以后,有偿取得比例上升到58.55%,均价达到了2.32万元;在浙江省的部分样本村中,宅基地价格达到 10万~15万元。广东省土地学会2010年12月至2011年5月对广东7个地级市、14个县市区的调研也发现,“在珠江三角洲地区和其他地区的城镇近郊,农村集体宅基地分配基本上采用有偿取得的做法,投标的比较多。据反映,每宗宅基地需数千元至数万元不等,有商业价值的甚至要十多万元”(沈彭,2012)。另据2011年银行调查,河北10市100村2006—2010年宅基地集体拍卖均价从98.8元/平方米上涨到200.7元/平方米,年均增长19.4%。可以看出,现实生活中,市场机制在宅基地的配置上已经扮演了重要角色,宅基地的资本功能初步显现。

第四,流转刹不停:不得流转被突破,私下交易比较普遍。

千人百村调查的265个行政村中,没有出现宅基地买卖现象的占87.17%,12.83%的行政村出现了宅基地买卖,买卖数量在1~10块宅基地之间的行政村占9.81%,在11~100块的村庄占2.64%,买卖宅基地超过100块的村庄占比为0.38%(见表4)。其中,上海市奉贤区有一个行政村的宅基地买卖数量达到了200块,占该村宅基地总块数的20%以上。265个行政村中,14.34%出现了宅基地租赁:出租数量在1~10块的占52.63%,11~100块的42.11%,大于100块的占比为5.26%。另据2004年北京典型调查,在郊区12个村、3730户农户中,有160户卖房,占4.3%;757户出租房屋,占20.3%(赵树枫等,2015)。2011年浙陕鄂调查发现,10.7%的农户从其他农户处购买得到宅基地,浙江比例最高,达到了12.9%。据2011年银行调查,2006—2010年河北10市100村宅基地流转数量年均增长2.5%,流转面积年均增长8.2%,14.7%的农户表示目前农村宅基地流转情况比较普遍,21.5%的农户表示曾参与过宅基地出让、转让等流转;2006—2010年,宅基地流转均价从85.8元/平方米上涨到155.5元/平方米,年均增长16%;2010年,农户出租出借宅基地5444处,占被调查村宅基地总数的10.8%,出租宅基地面积62.7万平方米,占被调查村庄宅基地总面积的7.7%;50.2%的农户认为今后宅基地价格会“持续走高”;在有购买宅基地意愿的农户中,26.3%表示主要是出于投资角度,考虑保值增值需要;截至2010年末,共有城镇居民或外村居民到本村购买持有宅基地451处、面积10.8万平方米,分别比2006年末增长36.3%和38.5%。


第五,违法管不好:宅基地违法量大、面广、情况复杂,难以有效管控。

对不少农户来说,取得土地并在上面盖房是刚性需求。在宅基地审批环节多、周期长甚至停批的情况下,加上监管执法不一定到位,便出现了未批先建、边报边建乃至乱占滥建等现象,而占用承包地和沿公路建房等突出问题更是层出不穷。2010年原国土资源部土地卫片执法检查结果显示,广西、贵州、甘肃等省区农民建房违法用地面积占违法用地总面积的15%~20%,宗数比例高达50%~80%;2013年1—4月全国违法用地情况显示,农村宅基地违法用地宗数约占59.9%(马俊科等,2015)。据自然资源部不完全统计,2009—2017年,全国宅基地违法用地43.92万宗,面积92.66万亩,涉及耕地面积44.89万亩,分别占全部违法宗数、面积和耕地面积的43.23%、11.06%、15.30%;其中,2015—2017年宅基地违法明显增加,面积每年比上一年递增30%以上(魏莉华等,2019)。马俊科等(2015)指出,宅基地违法用地数量居高不下,有很大一部分是因宅基地停止审批、农民合法用地得不到保障而产生的“被违法”案件。

第六,数量控不下:农村人口不断下降,但宅基地用地面积却不断上升。

随着城市化进程的推进,农村户籍人口、常住人口不断下降,但农村宅基地面积不减反增。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出,2000—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度;农村人口减少1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩。另据自然资源部地籍变更数据,从近年来村庄建设用地的总量变化看,2016年全国农村人口比2009年减少9965万人,而村庄建设用地却比2009年增加347.40万亩(魏莉华等,2019)。2013年河北调查也发现人减地增的现象,从 2000—2012年,河北省农村人口从4933万人减少至3939万人,减少了近1000万人,而全省宅基地面积却从873.37万亩增长至1091.51万亩,增加了200多万亩。此外,近些年有一个比较新的现象,是一定比例的农户既在农村占用宅基地盖房,又在城镇购买了商品房。国务院第三次全国农业普查发现,2016年末,22108万户被调查农村居民中,拥有商品房的共1997万户,占8.7%。这种情况在2006年国务院第二次全国农业普查时很少(宁吉喆,2017)。

第七,闲置资产不流动:空心村问题突出,农房大量闲置,造成严重浪费。

人减地增形成了相当数量的闲置宅基地。2018年千人百村调查涉及农户1980年老宅及1980年以来新建住房的信息。如表5所示,1980年老宅已经拆了的比例较高,为37.93%;剔除已拆和已卖的样本,1980年老宅闲置的比例为13.95%。1980年以后新建住房已拆卖的比例较低,仅为3.82%;剔除已拆卖的样本,闲置比例为3.27%。加总1980年老宅及之后新建住房,剔除已拆卖的样本,闲置的比例为5.32%。另据北京2004年典型调查,在郊区12个村、3730户农户中,农村房屋闲置户在20%以上(赵树枫等,2015)。据2008年国土部调查,421个村庄中,村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地总面积占居民点用地总面积的9%,空心村占地面积占居民点用地总面积的3.44%。《人民日报》2018年7月8日刊文指出,全国农村至少有7000万套闲置房屋,农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右,一些地区乡村农房空置率超过35%(常钦,2018)。2017年国家土地督察南京局对苏皖浙3省7个县市的调研发现,7县市有长期空闲宅基地11.72万宗、6.25万亩,分别占总宗数、总面积的7.2%、8.3%;自然资源部2018年对16个省的调研发现,闲置宅基地(含闲置农房)约860万宗,占比6.32%,最高的达13.17%;无建筑物的约占16.4%,有建筑物但农房已不符合安全标准、不适宜居住的约占26.2%,有建筑且可以居住的约占57.4%;近一年原户主未在此居住的约占35.3%,原户主未在此居住达1~3年的约占28.8%,原户主未在此居住达三年以上的约占35.9%(魏莉华等,2019)。


综上所述,在耕地保护和土地政策收紧的挤压下,我国的宅基地制度日趋封闭,越来越不适应新情况。宅基地原本承载的福利功能越来越难以为继,现有宅基地制度严格禁止的多个方面已被全面突破,政策和法律的约束力和权威性大大受损,制度的公平性与效率问题越来越突出。可以说,在我国经济较快增长、地区发展不平衡、农村劳动力跨区域大规模流动、不同世代农民工分化以及权利意识日渐觉醒的现实背景下,宅基地制度日趋封闭的后果是死结越扯越紧,几乎已经无法继续维持下去了,亟需松绑。

作者:张清勇 杜辉 仲济香

摘自《农业经济问题》2021年第4期文章《农村宅基地制度:变迁、绩效与改革——基于权利开放与封闭的视角》


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