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中国省级高干的晋升潜力,大有门道 | 文化纵横

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✪ 耿曙、钟灵娜、庞保庆 | 上海财经大学公共经济与管理学院

【导读】今年以来,多省书记、省长密集调整,中青年干部数量稳步增加。中国社会经济运作的重要角色在政府,党政人事关系也被视为高质量发展的重要保障。本文认为,以往将“官员晋升激励”作为考察对象的研究成果,看重“行政级别标准”的重要性,但是行政级别标准过于粗疏,且未能很好反映“党组织”在党政格局中的核心领导地位。因此,作者引入“党职身份”与“晋升潜力”因素,综合分析省级领导的政治地位及其发展前景。经过分析,作者发现尽管省级干部的行政级别接近,但是由于省域资源要素的差异,看起来平级调动的省级干部调整和异地交流,更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。总体而言,直辖市干部居于省级干部政治地位前列,其次为经济大省、一般省份,省委书记的政治地位与辖区资源要素有关,省长职位则更体现出其“能力考核”功能。从强化激励的角度来看,只有层级更加细化,才能采用频繁调动的方式进行奖惩,促进地方官员的工作绩效。而这些,也为观察新一轮干部调整提供了一种重要视角。
本文原载《经济社会体制比较》2014年第5期,转自“政治学人”,原题为《远近高低各不同:如何分辨省级领导的政治地位?》,仅代表作者本人观点,仅供诸君参考。

远近高低各不相同:如何分辨省级领导的政治地位?

▍引言:如何分辨官员职级?

在官员职级问题上,“正式职级”与“实际分量”似乎存在一定落差。由于辖区大小不同、资源禀赋各异、战略地位也有差别,即便职级相同,其政治影响、政治前景也可能相去甚远。尽管学界对此已有所察觉,但长久以来苦无对策,大部分研究仍参照周黎安最初设定的“行政级别标准”判定职位高低,一方面不符合社会观感,难杜外界质疑之口,另一方面划分过于笼统,无助考察调动趋势。

本文从[正]省级的领导为研究对象,根据现兼党职,考量晋升潜力,再通过加权与平均,测算出各[正]省级领导职务的“地位/前景指数”,建立一套系统的职级排序。从结果来看,不同省份的领导人地位与前景高低不同,不仅如此,无论切分时间段加以验证,还是比照其他相关的研究结论,均得出这一职级排序的稳定性与制度化特征。本文此一努力方向,若能得到学界重视,携手投入官员职级的厘清,学者将更易辨别职务的层级、更能考察领导的调动、更可验证现有的理论。

▍中国政府人事的传统解读:从“级别”看“晋升”

社会主义体制的特点在由政府/官僚协调整个经济与社会。官僚制又以高低有别的“等级结构”(hierarchy)为其重要特征。这是因为,首先,官僚必须通过一套层级式的“指挥系统”(chainofcommand)来传达命令和执行任务;其次,官僚制中官员的行为激励,主要来自晋升黜陟,这也必须依循高下有别的“晋升阶梯”。尤其在中国,政府官员在经济发展中扮演了重要的角色,根据学者的看法,“晋升激励”乃是调动官员、投身经济的主要力量。因此,清楚明确的“晋升阶梯”是研究晋升的重要前提之一。

尽管学者高度重视晋升激励,并采用各种实证途径加以验证,但对判定“晋升”(promotion)的前提---职级从高到低的次序---却普遍缺乏关注,表现为对“晋升”的认定过于轻率,研究结果也就不够精确与稳健。对于“怎么才算晋升”的问题,现有研究普遍以“职务调整前后的行政级别”为标准,或划分“升-降”两型,或区别“升-平-降”三类,但总的说来都以“行政级别”作为官员层级划分的依据。

为何学界普遍如此?首先,“行政级别”属法定职级(formal rankings),依照2006年公布的《公务员法》,每一职位都有对应的级别,且清楚明确,学界容易统一;其次,行政级别的信息公开透明,学者容易获取数据。基于上述两点,多数学者就便宜行事,将“[行政]级别变动”作为晋升与否的唯一判别标准,广泛应用于经济绩效、政治网络与官员特质等相关研究中,并被后来者相继采用。

除行政级别外,还有两项虽非法定但相对合理,且被广泛接受的“补充规则”,一是以地方党委书记为“一把手”,其地位高于作为行政首长的省(市县)长;二是将地方人大、政协等代议部门看作缺乏决策权力的职务,转任这类职务被判定为“退居二线”或“明升暗降”

但这样的划分方式,仍然比较粗疏,另有学者在此基础上进行了进一步修订。这类修订大致分为两类:一是根据职务随附的实际权力,再进行个别职务的微调。例如陶然等(2010)将“省委书记/省长转往‘全国’人大和政协担任要职(常委会正副委员长与正副主席)“界定为晋升,理由是后者”对国家的政治生活仍具有重要影响“。杜兴强等(2012)将4个直辖市置于31个省级职务的顶层,并认为这是”实质重于形式“的体现。二是基于职务具有的特定影响,对经济决策权力进行加权。例如陶然等(2010)将中央经济部门副职与其他部门正职并列,额外拉高经济部门的层级。冯芸、吴冲锋(2013)将党委和政府置于人大政协与纪委之上,同样也是基于对经济影响的判断。

根据作者看法,上述”[行政]级别标准“存在两个重大问题。首先,行政级别优点本在简单明确,众议签同,但实际结果并非全然如此。”以[行政]级别论英雄“过分拘泥于正式制度,“并不能完全真实反映官员实际权力和掌控资源能力的多寡”,而权力与资源才是学者所希望捕捉的。因此学者在界定职级的过程中,往往犹疑于“正式制度”与“实际权力”间,结果不免左支右绌。若要求同时兼顾,就只能以“查缺补漏”的方式,极个别的逐一调整,结果当然各有依据,众说纷纭,无法建立逻辑一致的划分基准。

追根究底,问题的根源在于级别标准未能反映“党的领导”原则,因此偏离据此配置的权力格局,形式的“级别”也才会与实际的“权力”产生落差。由于“党的领导”是我国党政关系的指导纲领,而且细看上述“查缺补漏”,也都反映此一原则。同为[正]省部级的党委书记为何高于省长/市长?直辖市书记/市长为何高于其他省级同级职务?省委书记/省长为何高于同省人大/政协要职,却又低于全国人大/政协要职?凡此,背后逻辑似均以党职地位为其支撑。因此,根据作者所见,“查缺补漏”只是权宜之策,要真正解决问题,必须正视“党的领导”原则,将党职身份纳入官员职级的考察。这方面的改进,可以参考作者后续建议的做法。

其次,“级别标准”的另一个缺点是对职位的划分过于粗疏。若以行政级别来看,[正]省级官员内部只有“书记(中央部委正省级)-省长”两个级别,其余一律为平级,但调动却不仅限于这两个级别之间。我们统计了1994至2011年间书记/省长的调任情况(如下表)。可知,现有划分标准的解释能力并不理想。对省委书记而言,如果严格按照行政级别,只有21.23%的调动算作“晋升”(主要为副职晋升正职),其余均属平调,无法判别其升降,当然也没法展开分析。即便采取修正办法,将书记职级判定高于省长,结果仍然只能考察60%左右的官员调动,无论“书记调任书记”或者“书记中央调任”仍然无法判读。对省长而言,尽管多数由本省或外省副职(副书记或副省长)调任,可以认定为“晋升”,却也还有超过一成的调动遗落在外,无法遽予评断其是升是黜。


对省级领导之间调任情况的统计(1994~2011)

如果仅按“级别标准”来看,自然难以判断省与省之间的差距,书记调书记、省(市)长调省(市)长都只能算作平级调动。但如同本文开篇案例所示,各省条件差异巨大,各省领导的政治影响、政治前景经常相去甚远,并且学界之外,对省际差距早已颇多臆测,此时规范考察各省领导职位的层级显得尤为必要。为细致研判职级差距,作者另辟蹊径,纳入省级领导的党职身份——包括现兼党职与晋升潜力——帮助确认其权力层级,分辨其职级高低。

如何细致考察官员职级?基于党职与晋升前景的赋值

中国政治的核心在“党政关系”中的“党的领导”,中国政治体制的诸多制度设计都体现出这一原则。首先是“决策权力”的配置:为能贯彻党的领导,各级政社部门均设有平行的党组/党委,进行重大议题的讨论与决策。其次是有关“人事调动”的掌控:党政运作若有任何滞碍,党组/党委可以随即调整撤换,这是非常关键的“党管干部”原则。再次为“职务派任”的要件:由于决策的需要,加上任免的权力,实权、要害的部门领导,几乎都兼具相应的党职身份,例如省委书记/省长多兼中央委员、主要部门领导多属政治局委员,而主要的“口/系统”则由政治局常委通过“中央领导小组”分管。党职身份成为膺任要职的先决条件。

(一)“党职身份”看晋升

将“党职身份”纳入职级划分的做法,一方面有助于反映实际权力,另一方面又有利于辨别职级,有效解决前述“级别标准”的两大问题。但党职身份如何引入帮助辨别职级呢?首先,“党职身份”与“行政级别”间既有重叠,又不完全一致,即便同一职务,所兼党职可能大相径庭——有的省委书记兼任政治局委员,其余多数为中央委员或中央候补委员。其次,党内职务位阶清晰——依次为“政治局常委-政治局委员-中央委员/中央候补委员”——官员只兼单一党职,不太存在界定上的疑义。因此,只要将“行政职务”与“党务身份”彼此交叉,便能帮助辨别同级职务的权力位阶,分析大量的平级调动,从而有利于掌握政府内部的协调模式、行为激励的设计方案等。

(二)“晋升前景”看晋升

类似党务兼职,“晋升前景”也有助于进一步分辨级别相同的职务。首先,晋升前景在一定程度上“反映”现任职务的资源与权力,一般而言,越能顺利晋升者,其所掌握的资源往往也越多。其次,晋升前景不仅能“反映”资源,还能“创造”资源。就任前景远大的职务,必然影响旁人预期,带来更多的上级配合、同级支持与下属追随。从这个角度看,晋升前景不妨视为某项职务的“附加价值”,自然有助于分辨其资源与位阶。再次,从“职业前景”(career concerns)角度来看,越具有企图心的官员,与现任职务相比,越关心未来的潜力,因此前景越好的职务,越能吸引才干官员,而后者又将职位进一步做高做大。如此反复实践,职务前景将逐渐拉抬现任职级。

从时间维度上来看,若能引入官员“晋升前景”,将让职级划分不致过分静态,局限于特定时间点。在具体考察上,晋升前景可以“贴率”(discountrate)表述:担任过某项职务后晋升前景越好,该项职务的“贴现率”越低,现值越高,因此在职级排序上,越趋向于高位。

▍政制分层的制度化:中国省级领导的“地位/前景指数”

(一)书记的“地位/前景”指数

全国31个省(市/自治区)可以大致分为三个主要阶层:首先,从北京市委书记到重庆书记书记共6省市的一把手为领先集团:其中北、上、广似已锁定政治局委员名额,甚至“入常”机会也不小;而山东、天津和重庆的政治地位也不容小觑,无论现任还是后任得分都颇高,换言之,这6个职务可说是今日“地方大员”。紧随其后的是新疆到河南共6省市的领导,就“现兼党职”来看,四川、湖北、新疆书记有机会与“领先集团”并驾齐驱;再就“晋升潜力”来看,浙江、河南、辽宁也仍然大有可为。因此,这6个职务也可跻身“地方要员”之列。其他为吉林书记以下的19项职务。无论就“现兼党职”或“晋升潜力”看,这些职务离政治局委员仍有差距,起码需要2~3任的职务晋升,才有机会列名其中。除此之外,吉林到海南共12个省份的领导,过去3任书记中曾有升任政治局委员的记录,但江西到宁夏等7位书记则没有这样的机会。

书记职务高低可能与哪些因素相关呢?首先是直辖市,北京、上海固然毋庸置疑,地位并不特别突出的天津与重庆,政治位阶上也远高过一般省级领导。其次是经济大省与人口大省。前者如广东与浙江,比较让人不解的是名单上并无江苏与福建;后者则如山东、四川、河南等。最后,近年逐渐兴起的一个趋势似乎是区域代表,如新疆之于西部地区、湖北之于中部地区、辽宁之于东北等。由此可见,职务地位与辖区资源密切相关。反观排序靠后的省份,则主要是中、西部欠发达地区与人口、疆域较小的省份。但并非中西部省份必定排名不佳,像青海、贵州、西藏等地区,可能因为比较艰苦,领导的晋升前景反而较好,排名并不低于一些东部省份。

(二)省长“地位/前景”指数

省长职务依重要性也可以大约分成3区段。首先,北京市市长属于绝对领先,“京畿重地”领导地位突出。其次为上海到内蒙古等12个省长/主席,其中上海与福建十分接近,但上海市长在下届进入政治局的比例更高,福建省长和河南省长均有在3届内跻身政治局常委的案例,而辽宁和黑龙江则有进入政治局的情况,因此都排名靠前。若直接就现职来看,这个区段的职务大多都能兼任中央委员,因此得分较高。最后一个集团为甘肃到四川共18个省/自治区的省长/主席。或者现任,或者连后续任职未必担任中央委员,因此整体排序靠后。

将省长与书记的排序进行对照不难看出:首先,各省省长的职务排名与该省书记排名并不完全一致。例如直辖市的优越地位并未完全体现,除北京、上海外,天津和重庆市长就未见任何优势,重庆甚至排名垫底。其次,目前常见的划分方式,如杜兴强等(2013)将“他省省长”调任“直辖市市长”都算做晋升,做法并不准确。此外,薄智跃(2002)就“省份地位”推估“职务地位”,容易将省长与书记混为一谈,与现实不符。除却重庆不说,其余例如广东、山东、四川等薄智跃所谓的“精英省份”,其省长地位同样靠后。猜测省长与书记不同的原因,可能由于省长职务属于“能力考核”的阶段,因此,其党内职务特别是其晋升潜力与“个人能力”关系密切,却未必反映在其所任现职上,而书记则更明确是该省一把手,堪以地方大员视之,故其职务位阶充分反映其辖区资源与重要。

▍结论与评述

中国经济运作的要角在政府,政府人事体系可说为高速增长提供了制度保证,引发了学者对“官员晋升激励”的重要考察。但已有研究在涉及判定晋升的标准时,简单以行政级别为标准,判定结果过于粗疏。有别于传统“级别标准”,本文引入官员的党职身份,同时考量其晋升前景,通过简单的赋值规则,细致地分辨官员职级。本文以中国[正]省级领导为例,逐一排序各省书记/省长的职级高低,结果发现,在这些职位内部还存在一些稳定的层级。因此,表面看起来属于平级调动、异地交流,其实更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。

为何会出现正式级别外的“细划层级”的制度安排呢?从强化激励的角度来看,只有层级更加细化,才能采用频繁调动的方式作为奖惩手段,促使地方官员努力发展经济。若从这一角度入手,那么本文的层级划分不仅可以作为晋升标准的一个修正,也能为政府人事管理的研究引入新的框架。此外,导致省级领导职级高低不同之客观原因,推断可能与辖区禀赋、官员社会网络等密切相关,后续若能对此展开分析,不仅能对话前人的研究,亦有助于解读“大国地方”的政治地位。

本文原载《经济社会体制比较》2014年第5期,原题为《远近高低各不同:如何分辨省级领导的政治地位?》。原文有所编删,图片来源于网络,欢迎个人分享,媒体转载请联系本公众号。

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