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城市更新迭代 远离政府兜底

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经济观察报 记者 杜涛 上海外滩的177幢老楼要更新,这是近几年的事情。CBRE世邦魏理仕中国区战略顾问部负责人陈学海和他们的团队负责其中几幢楼的更新业务。

2015年,中央城市工作会议上明确提出,要推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

6年来老旧小区综合整治、老旧工业区改造、商办物业更新等城市更新的建筑规模不断扩大。在今年,城市更新的业务再次被突然按动加速键,地方政府、金融机构热情高涨。

国家开发银行总行行业三部处长史长虹曾公开表示,2021年国开行将提供将近5000亿元的授信额度,支持各地城市更新。目前,国开行已经为全国11个城市的城市更新工作提供了金融支持,3100亿元授信已落地。

陈学海认为,2021年城市更新的发展方向增量而非增速,各个城市土地供应有限的情况下,高效利用城市存量土地资源,通过模式创新、政策调整和创造新需求来释放“过剩”产能,促进城市转型发展成为城市发展的新模式。经济复苏带来资本活跃:后疫情时代,经济逐步复苏,城市更新各类参与主体积极活跃,城市更新的投资规模不断扩大。

中国各地的经济发展水平不一,导致各地对城市更新的理解和需求也不均衡。陈学海观察到,北上广深之外,其他地方的城市更新很少有基金公司进入,这既和当地产业基础产业结构有关系,也和饱和量不足有关。这些地区以老旧小区改造和棚改的民生项目为主,因为还有足够的土地发展空间。

东部某国有大行支行行长也持相同的观点。他对经济观察报表示,他所在的银行最近给多个城市更新项目放款,但核心资源还是土地。“我们做的城市更新项目和以前的棚改差不多,也是需要地方政府成立一家新的平台公司,但为国企性质,之后再去银行融资,而后再进行拆迁、建设,最终去卖房子。”

“现在我们全市都在搞城市更新,不过套路跟以前一样,换汤不换药,有一点不同是地方政府不会兜底了。”上述行长表示。

城市更新

什么是城市更新?陈学海告诉记者,城市更新的主体一般是地方政府,范围涉及各个领域:一般来说包含老旧小区综合整治、老旧工业区改造、商办物业更新三大范围,但不局限于这三方面,城市的各个区域、各类物业均有涉及。

城市更新由早年的单一政府主导模式向政府、投资者、发展商、居民等多方参与协同转变。目前全国共有老旧小区近16万个,建筑面积约40亿平方米。其中,仅北京、上海、深圳三地老旧小区综合整治、老旧工业区改造,以及商办物业更新的年投资规模就超过2000亿元。城市更新是推动城市高质量发展的必然选择,应成为未来我国城市发展的新常态。“十四五”规划纲要提出,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。

2021年政府工作报告明确,“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略,“加快农业转移人口市民化,常住人口城镇化率提高到65%,发展壮大城市群和都市圈,实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保障体系,提升城镇化发展质量”。

2021年3月,住房和城乡建设部副部长黄艳接受媒体采访时公开表示,需要说明的是,城市更新不只是简单的旧城旧区改造,而是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动,其内涵是推动城市结构优化、功能完善和品质提升,转变城市开发建设方式;路径是开展城市体检,统筹城市规划建设管理;目标是建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。

黄艳表示:2021年,住房和城乡建设部将重点从8个方面全力实施城市更新行动。一是研究制定城镇体系建设方案,构建以中心城市、都市圈、城市群为主体,大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。二是实施城市生态修复和功能完善工程,合理确定城市规模、人口密度,优化城市布局,提升人居环境质量。三是强化历史文化保护,塑造城市风貌。四是加快建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。五是加快推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设。六是全面推进城镇老旧小区改造。七是统筹城市防洪排涝,系统化全域推进海绵城市建设。八是推进以县城为重要载体的城镇化建设。

6月17日,一位从事政策研究人士对经济观察报表示,城市更新这几年比较火,其实更像是一个比较大的发展模式融合,无论是现在力推的老旧小区改造,还是棚改,更有甚者,海绵城市、地下管廊等,都可以划到城市更新的范围。

一位投融资人士看到的是未来10年的大市场,他给记者比划:2019年末我国常住人口城镇化率达到60.6%,2015年末我国常住人口城镇化率为56.1%,年均增长1.1%。

2018年发达国家中,英国城镇化率为83%,法国城镇化率为80%,德国城镇化率为77%,意大利城镇化率为70%,美国城镇化率为82%,以上五个国家的城镇化率平均值为78%,且逐年数据趋于平缓。

根据城镇化率先增长后趋于平缓的发展曲线,预估中国城镇化将保持现在的发展速度10年左右,也就意味着城市更新的市场大致将会维持10年。

利益驱动

6月18日,一位操作城市更新项目的人士告诉记者,地方政府力推城市更新业务,一方面是土地利益,还有一方面确实是要创造更好的生活环境。“更重要的是,还有些地方可以拆掉原有建筑物以及变更土地性质,达到卖地的可能。”

上述项目人士表示,老旧改造主要是2000年之前的房子,有些是危房,要拆掉,改善人居环境。在比较散乱的老旧街区,可以增加一些商铺。老旧厂房通过改造,改成办公楼房,有些变更用地性质,直接卖地。“地方政府对能够改变土地性质的项目更感兴趣,但是一些地方拆迁成本太高,所以不拆,能够拆迁的地方太少。”

经济发展驱动地方政府进行城市更新,虽然城市更新表面上是载体物业更新,但实际上对产业结构、生产方式、生活方式均有转变,经济发展的持续推动力驱动政府不断城市更新。地方政府推动城市更新较为明显的变化就是基础设施质量的提升,这种变化是显而易见的;其次是城市发展或产业导入带来的人口凝聚,这种变化是缓慢而深远的;再次是可以提高城市经营的内涵,地方政府从原先单纯的建设转变为经营城市后,可以获得持续可观的财政收入。

对于城市更新项目来说,资金压力是一直存在的,陈学海告诉记者,城市更新的前期,由于涉及到的多元利益主体诉求不同,盈利模式模糊,主要由政府进行资金投入。随着城市更新的进程,越来越多的社会资本参与其中,包括社会资本方投资及既有业主投资自行更新改造等。多元主体成立城市更新基金,城市更新基金对推动城市更新的发展起到极大的积极引导作用,如2021年6月2日上海成立城市更新基金,由国有平台公司、地产开发商、金融企业等各类主体共同投资。

上述项目人士表示,项目的资金来源主要分为三部分:政府自身的预算资金、招商引资的资金、城市更新后的增量资金。其中增量资金主要包括税收增量、土地出让收益、新增经营性收入。“现在对于地方政府来说,地方政府在推动城市更新项目时主要选择的是PPP(政府与社会资本合作)、银行贷款、专项债。”

专项债需要地方政府自己筹集资本金,增加地方政府的资金压力。其次额度太低,一个项目10亿元,只提供2—3亿元的额度。更重要的是专项债需要收益覆盖成本,很多收益时无法覆盖,很多地方无法平衡就发布了专项债。而国开行不接受土地出让收入作为还款来源。但是更加灵活,比如一个平台公司去国开行融资,可以拿闲置的物业收入、停车场收益,而这些收益是与这个融资平台的主体收入相关,与项目的收入关联度则要求不高。PPP的是优势是期限长,每年支付压力小。“现在城市更新项目是小的项目用专项债券,大的项目用银行贷款和PPP。”

难点

虽然城市更新业务推行多年,甚至中国已经在其中部分内容实践多年,但是依然面临诸多的问题和难点。

陈学海告诉记者,现在城市更新面临问题难点相对较多,如政策机制需要突破、更新模式需要创新、前期资金投入较大、多元利益主体诉求平衡等。“最主要的是政策机制层面,如涉及土地性质的转变、容积率突破、与城市现有规划编制冲突等,现阶段CBRE在与各级政府协同积极探讨政策机制、更新模式的创新突破,如容积率转移、奖励容积率试点、税收增额筹资等。此外城市更新是一个投融管退的闭环过程,目前很多区域的城市更新,特别是历史风貌保护区的城市更新在经济效益突破上存在难点。”

在投融资模式方面,城市更新也面临一些难题。

上述项目人士告诉记者,城市更新一般来说投资规模较大,如果通过政府自身的预算资金将很难推动;如果通过PPP模式推动,财金〔2019〕10号文要求新签约PPP项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出,导致了城市更新类的项目很难通过PPP模式大规模展开。而PPP项目不得超过一般公共预算支出数额的10%也进一步限制了投资规模,从而只能针对单个项目或局部开展工作,难以发挥城市更新的规模效应。

上述项目人士发现,PPP的财承空间面临地方一般公共预算支出增速大幅下滑的约束,未来如果不主动调整政策则空间有限;财政部要求地方政府土地储备应使用预算资金,不得融资,土储专项债目前尚没有放开,地方政府缺乏经营城市的基本融资工具。各地在“十四五”规划中大干快上的逻辑没有改变,强二线城市未来五年都是动辄上万亿的投资额,中央给的工具根本不能解决地方政府的需求。

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杜涛经济观察报部门主任

财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。

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