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土地财政与房价,怎么破?

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· 梁云风 | 文 关注秦朔朋友圈 ID:qspyq2015·

最近关于土地财政的讨论又热了起来,起因是6月4日财政部官网上公布的一个通知——《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(财综〔2021〕19号)。

根据通知,财政部明确提出,要将“由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收”,而其中“国有土地使用权出让收入”,即我们所熟知的土地出让金。

众所周知,在今天的房价中,土地出让金的占比是大头,不断高涨的土地出让金推高房价基本上是一个共识。

此次财政部将由地方自然资源部门征收的土地出让金改为中央垂直管理的税务部门征收,是否意味着土地使用权出让收入将从“地方收入”变为“国家收入”,延续多年的土地出让金制度也将走向终结?

而中央将土地出让金改为“国家收入”,又能否打破地方政府高度依赖土地财政的现状,从而改变中国房地产市场的走向呢?

在回答上述问题之前,我们有必要了解一下土地财政是怎么来的。

一般认为,土地财政的形成是基于1994年的分税制改革,改革后部分财权转归中央所有,但地方政府的事权和财政支出却日益扩大,促使地方政府在城市化浪潮中寻求新的财政收入增长手段,催生出以土地为中心的“土地财政”。

严格来说,土地出让金只是土地财政的一部分,完整的土地财政包括在城市化进程中,政府从土地开发、出让和经营过程中获得的税收、租金和规费,其主体是国有土地出让金,同时也包括与土地直接相关的多种税收和行政事业性收费。

具体来看,土地财政包括土地直接收入和土地间接收入两类。土地直接收入又分为五项税收收入(城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、房产税)和以土地出让金为主体的非税收入。土地间接非税收入包括建筑业企业税金总额、房地产开发企业主营业务税金及附加。

社会学院农村社会治理研究中心王涵霏等人在对过去二十年 (1998—2017年)的土地财政数据统计后显示,土地财政随着中国经济的发展和城市化进程,发生了巨大的变化。

土地五税方面,除去缺失数据的1998年,我国土地五税收入在20年间完成了从不足400亿元到2017年超过1.6万亿元的突破,成为土地收入的重要组成部分。

土地出让金的增长更是展示了中国城市化的速度。1998年,全国土地出让金的数额仅有500亿元,此后全国土地出让金的平均年增长率达到了33.77%,2001年土地出让金第一次破千亿,达到了1300亿元,2007年突破了1万亿元,到2017年超过了5万亿元,二十年土地出让金增长了100倍,成为地方政府增加财政收入的重要手段。

此外,土地间接收入也是一笔不可小觑的收入,在2017年达到了约12119亿元。合并土地直接和间接收入为土地总收入可见,全国土地收入在20年间总规模由不足千亿元扩张到8万亿元,增长了60多倍。而其中,土地直接收入占了75%以上,最高的年份(2003年)甚至达到了92.87%。

而土地出让金又是土地直接收入的绝对主体,它所带来的收入占到了土地总收入的一半以上。

所以,在很多人看来,不断攀高的土地财政是推高房价、增加民生压力的重要原因,如果政府将土地出让金获得的收益拿出一部分用以补贴民生,或者降低土地出让金标准,将有力地控制中国房价。

携程董事局主席更是建议政府拿出一部分土地出让金来鼓励居民生育,提出“生一个孩子奖励100万”“在高房价地区一孩房价九折,二孩七折,三孩五折”等。

但是,国家作为土地的所有者,基本垄断了城市土地的所有权、土地开发权和土地一级市场,个人除了溢价买房几乎无法直接参与土地盛宴,在这种模式下,一方面,地方政府可以通过低价征地增加国有建设用地的储备;另一方面,通过严格控制建设用地的供应量抬高土地出让价款,实现“低征高卖”,中国土地增值收益“涨价归公”,个人房产财富的增长则必须承担巨大的风险。

在这种情况下,土地出让金改由中央税务代征对楼市的调控会有多大的作用?


自1998年开启第一轮住房市场化改革以来,全国整体房价处于上升趋势,进而引发房地产过热的担忧。从2016年开始,面对不断高企的房价,中央政府与地方政府出台诸多房地产市场调控政策。

2016年年底的中央经济工作会议首次提出,“房子是用来住的,不是用来炒的”,此后,与房地产相关的部门陆续出台了与之相配套的政策。

但无论是以利率、投资为切入点,分流社会资本,避免社会资本过分集中于房地产行业,还是立足于宏观经济背景下“因城而异”的调控,都未能达到有效调控目的。

从近几年的实际情况来看,调控政策实施后,虽然在短时期内有所收敛,但很快又报复性回升,且有愈调愈高之势,有些学者用经济学家詹姆斯·杜森贝里提出的“棘轮效应”来形容我国房价这种“久调不下”、只涨不跌或者大涨小跌的不可逆性情况。

从我国土地财政的增长与房价变化情况来看,自2002年实行“招、拍、挂”制度后,土地财政规模呈现快速扩大趋势,在土地出让收入快速增长的时期,城镇住房价格也呈现上涨趋势,二者之间呈现大体相同的上升趋势。

饶国霞和葛扬等学者均认为,地方政府、房地产商与具有投资需求的房屋购买者均能从土地财政中获益,因此三方利益群体具有推高房价的强烈动机,其中地方政府谋求超额土地财政收入是房价上涨的根本症结所在。

而从源头上看,分税制改革是这一现象的肇始,分税制以土地财政为中间变量,作为制度性因素导致房价的持续上涨,那么,是否将土地出让金这笔收入从“地方收入”变为“国家收入”后,就能改变这一现象呢?

从理论上说有这种可能,但从现实来讲,分税的前提是分权,如果中央将土地出让金这一地方财政收入大头拿走,那么在事权上必然要有所划分,而6月4日财政部的通知,仅明确将四项非税收入的征收机关由自然资源部门改为国税局,并非将国有土地使用权出让收入归中央,这是对2008年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中要“改革国税地税征管体制”,推进非税收入征管的延续。

而且通知中还提到了“除本通知规定外,四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策,继续按照现行规定执行”。

换言之,当前的土地出让金的性质仍是地方收入由地方政府支配,土地财政的现状仍将继续,对于抑制房价上涨,这一措施基本无效。


既然短期内由税务部门征收土地出让金对于抑制房价无效,那接下来的问题是,土地财政下的房地产市场到底该怎么改革?

土地财政特点明显,首先它是简便高效的直接收入,土地出让收入全部归地方所有征收非常简单,而且土地出让所带动的房地产行业、建筑工程产业、材料产业和服务业的发展,使得地税型收入得到较大的提升。

其次是有利于地方政府政绩。因此也有学者认为,除了分税制下的财政压力外,地方政府发展土地财政是出于最大化当地GDP的投资动机,而地方官员的晋升在以GDP为主要考核指标的机制下,政治激励与财政激励在其中紧密地结合起来,出让土地、利用土地招商引资成为地方官员的晋升跳板,刺激着官员们扩大土地财政规模。

第三是土地财政所获收入受监管较小。地方政府往往“低征高卖”,土地的溢价收入全部归公。此外,由于土地出让过程由地方政府实施并自行监管,资格审查和项目审批等环节相较其他收入透明度更低。

而此次的财政部规定将土地出让金转由税务部门征收,一个重要的作用便是让土地收入更加透明、规范。以往有些地方政府挪用土地出让金搞“小金库”等现象并不鲜见,通过税务部门征收,这一现象或可被管控起来。

而且更重要的是,对房地产市场来说,税务部门掌握了土地市场上的信息,那就意味着全国的土地市场信息都将被中央所知悉,不管是对跨区域的监管还是未来即将出台的房地产税,都是一大助力。

当然,土地财政下的房地产市场,要想走出“棘轮效应”,打破土地财政依赖,根本上还得进行制度性的改革。

改变目前分税制下的中央与地方事权与财权不匹配的现状。不可否认的是,土地财政依赖的根源是分税制下地方财政捉襟见肘,承受巨大的财政压力,因此如何合理分配央地之间的财权与事权,保证地方政府的财政收支平衡是破解地方土地财政依赖的根本。而且土地财政具有不可持续性,必须意识到依赖土地财政缓解财政压力无异于寅吃卯粮。

此外,如何控制地方政府在土地征用和土地供应中的双重垄断权力,是消除地方政府依靠土地财政的基本前提。在今天城市化的过程中,大量土地被低价征用,而土地收益绝大部分被政府占有,反而原来占有土地的个体很少享有溢价。

因此,推进农村集体土地改革,逐步允许集体所有的土地直接进入土地交易市场,与此同时逐渐放下土地流转中的权力,减少“分蛋糕”的主体,不仅可以提高房地产市场的运作效率,还可以大大降低房地产的开发成本,进而降低房价。

当然,很多问题都是基于中国国情产生的,国家一旦大,再小的事都是大事,中国的房地产市场与土地财政相伴相生,正是因为前三十年土地财政,导致大量土地入市,中国房地产市场和城市化才能大开大合;而也是因为土地财政的存在,才让今天的房价问题更加突出。

因此,要缓解房价问题,还是得回到问题的原点,不然再多的措施,也无异于隔靴搔痒。

参考资料:

【1】王涵霏, 焦长权:《中国土地财政 20 年:构成与规模 (1998—2017)》;

【2】唐云锋,马春华:《财政压力、土地财政与“房价棘轮效应”》;

【3】徐璐,周健雯,施雨欣:《地方政府财政压力、土地财政与房价》。

「 图片 | 视觉中国 」

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