优化营商环境视域下 “放管服”改革的运行机制研究

2021

优化营商环境视域下

“放管服”改革的运行机制研究

摘要

当前，我国“放管服”改革成效显著，营商环境质量明显改善，但随着改革进入了攻坚期和深水区，如何持续推进“放管服”改革和逐步优化营商环境，需要一个相对完善的运行机制作为保障。本文根据“放管服”改革和营商环境自身的特点属性，从思维、结构、文化与制度四维视角分析了我国“放管服”改革的现实困境，并从动力机制、资源供给机制、合作信任机制和监督评估机制四个方面构建了优化营商环境视域下“放管服”改革的运行机制，进一步明晰“放管服”改革与优化营商环境的内在联系机理。通过运行机制间的相互作用、协同耦合，共同推进我国“放管服”改革可持续健康发展，从而进一步提高营商环境质量。

一、问题提出与文献综述

1978年，改革开放开启了招商引资在我国“特区”的破冰之行，招商引资一度成为我国经济发展的重要驱动力，随着改革开放政策的持续推进，以习近平同志为核心的党中央精准研判我国社会经济发展的阶段性特征，在经济新常态战略背景下政府适时实现了从招商引资到优化营商环境的角色嬗变。从党的十八届三中全会首次提出“建设法治化营商环境”，到2017年李克强总理提出“营商环境就是生产力”，反映了优化营商环境已经成为现阶段我国政府改革的重要着力点我国营商环境国际排名从2014年的第96名上升到至2020年的第31名，营商环境质量明显改善。而营造法治化、国际化、便利化营商环境的前提保障是做好“放管服”改革。新时代，如何处理好“放管服”改革与优化营商环境的关系？如何充分发挥“放管服”改革在优化营商环境中的作用？如何加强政府优化营商环境的能力？本文试图通过基于优化营商环境目标的“放管服”改革的运行机制分析予以初步回应。

近年来，国内外学者对营商环境进行进行了广泛研究，已有研究主要集中在营商环境的评价体系、营商环境的有效性等方面。

其一，营商环境的评价体系研究。世界银行从开办企业、办理施工许可证、获得电力供应、财产登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产10个方面评价某一经济体的营商环境。一些学者基于不同维度分别从公司治理风险指数、综合治理指数、清廉指数，金融市场、经济社会、国家政体、商业风险，市场环境、政策政务环境、法律环境，基础设施、市场环境、经济环境、支持环境等方面构建营商环境评价体系。

其二，营商环境的有效性研究。很多学者将营商环境作为变量分析了营商环境对其他变量的有效性。一些学者研究认为营商环境具有技术创新促进效应、活动成本降低效应、数据信息披露效应、经济发展促进效应h。夏后学等运用世界银行对中国企业营商环境的调查数据，分析了营商环境、企业寻租与市场创新的关系i。谢众等基于2008-2017年中国上市公司数据，论证了营商环境对企业家精神和实体企业绩效的影响。

自2016年李克强总理提出“放管服”概念以来，“放管服”改革在理论界引起了研究热潮，已有文献主要涉及“放管服”改革的理论基础、“放管服”改革的主要内容、“放管服”改革的成效评估等方面。

其一，“放管服”改革的理论基础研究。一是“放管服”改革的整体性治理理论，寇大伟等运用整体性治理理论对河北省的放管服改革进行评估，认为整体性治理具有重要支撑作用的“互联网+”、法律配套措施等改革依然不到位；二是“放管服”改革的新公共服务理论，国内学者借助新公共服务理论对放管服的重要改革探索之一的权力清单制度建设进行研究；三是“放管服”改革的交易费用理论，“放管服”改革的一个重要目的就是减税降费，进一步降低企业活动的制度性交易成本。

其二，“放管服”改革的主要内容研究。“放管服”改革是指简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能的政府自我革命。一些学者针对“放管服”改革的内容进行了广泛研究，如“证照分离”改革、“双随机、一公开”监管体制改革、行政审批制度改革、负面清单制度改革、商事制度改革i、行政许可权改革等。

其三，“放管服”改革的成效评估研究。目前，关于放管服改革成效评估的文献部分是基于实地调研，国家行政学院调查1万家企业中50%以上的企业认为简政放权等改革激发了市场活力，改善了营商环境；中国财政科学研究院对北京优化营商环境降成本的调研发现，企业明显感觉到政府部门政策和规章制度透明度、办事便利度提高，市场准入限制明显改善；夏杰长等研究认为推进行政审批改革可以减少企业的交易费用，从而促进经济增长。

最后，“放管服”改革与营商环境相结合的研究。“放管服”改革是政府优化营商环境的核心，协调“放管服”改革与优化营商环境关系的实质就是处理好政府与市场的关系，“放管服”改革与优化营商环境目标的确立，是放管服改革进入2.0时代的标志，深入推进“放管服”改革，有利于营造法治化国际化便利化的营商环境。有些学者指出可以借鉴新加坡、新西兰、丹麦等营商环境较为优异的国家经验，从税收优惠、精简手续、规范市场秩序，优化政务服务环境、加强事中事后监管、加强评估体系建设、加强宣传与舆论引导等方面采取“放管服”改革的举措。

综上所述，学者们对营商环境与“放管服”改革进行了系列研究，但目前已有研究主要是营商环境和“放管服”改革的单一维度研究，即使已有部分关于营商环境和“放管服”改革关系的研究，更多的是停留在如何通过“放管服”改革达到优化营商环境的目的，而研究层次有待深入，更是鲜有对“放管服”改革运行机制的研究。基于此，本文试图基于优化营商环境视域，从动力机制、资源供给机制、合作信任机制和监督评估机制四个方面构建“放管服”改革的的运行机制，从而进一步明晰“放管服”改革与优化营商环境的内在联系机理。

二、思维、结构、文化与制度：我国“放管服”改革的现实困境

不可否认，我国“放管服”改革取得了显著成效，简政放权持续推进，放管结合有条不紊，服务绩效逐步提升，营商环境进一步优化。但我国目前的“放管服”改革现状与公众、企业的期望和需求还存在较大差距，“放管服”改革仍面临着一些不可忽视的现实困境。

（一）动力不足：“放管服”改革的思维困境

“放管服”改革的供给端是各级政府主体，需求端是公众、企业等社会和市场主体，因此理想中的“放管服”改革应是政府、公众、企业等利益相关者协同改革的过程。然而由于思维偏差，改革过程中存在着政府改革的内动力不足以及公众和企业参与的外动力不足等问题。首先，改革的内动力不足主要表现在三个方面：一是“放管服”改革是政府的自我革命，改革的过程是对权力和利益的再分配，势必会损害部分人的利益，不可避免地出现“放小不放大、放虚不放实”的现象，使得改革受到阻碍；二是缺乏“自我革命”的勇气，缺乏“深入改革”的决心，使得改革停留在表面；三是对改革的认识不清，缺乏改革的积极性与主动性，只注重改革的数量而忽视改革的质量。其次，改革的外动力不足主要表现在三个方面：一是公众和企业缺乏主人翁精神，缺乏参与“放管服”改革的意识；二是公众和企业参与改革的渠道不畅通、信息不顺通；三是我国“放管服”改革的固有模式是政府“端菜式”改革，缺乏公众、企业“点菜式”改革的环境。

（二）资源障碍：“放管服”改革的结构困境

部门碎片化、功能割裂化和公共责任模糊化的政府结构体系是我国“放管服”改革的主要阻碍，“放管服”改革过程中的部门间各自为政，缺乏协同合作，从而存在标准不统一、要求不统一的障碍。究其根源是协同不到位、信息共享不到位，具体表现为：一是权力资源障碍，一些部门不愿意放弃自己手中的权力资源，阻碍改革进展，我国进行的精简政府机构、转变政府职能、优化政府服务都是对政府部门权力资源的重新调整；二是人力资源障碍，放管服改革需要人力资源的支撑，在实际的政务活动中存在着公务人员工作态度差、业务水平低、服务意识薄等问题；三是信息资源障碍，部门之间条块分割，一些部门为了拥有信息垄断优势，信息资源共享的积极性和主动性不足，仍广泛存在“信息孤岛”的现象。

（三）信任冲突：“放管服”改革的文化困境

一方面，“放管服”改革过程中各利益相关者之间的矛盾和冲突使得公众与企业等被服务主体与政府部门之间，甚至被服务主体之间和服务主体之间产生信任冲突。具体在“放管服”改革过程中，政府部门主要关心改革进展和改革数量，公众和企业主要关心改革成效和改革质量，从而存在政府“放管服”改革自我感知良好和公众、企业获得感较低的正负两极的感知冲突。另一方面，“放管服”改革是一种自上而下的政府自我革新，缺乏自下而上的改革路径，“放管服”改革缺乏“问题导向”，政府并没有让群众“点菜”，可能原因是出于对社会公众和企业的不信任，不信任公众或企业参与“放管服”改革的能力。再一方面，社会公众与企业本身参与“放管服”改革的积极性与主动性不高，可能是出于自身能力的限制，或出于对政府的不信任。

（四）督评弱化：“放管服”改革的制度困境

一方面，上下级政府部门间存在信息不对称性，使得有些监督流于形式、存于表面，并没有充分发挥以督促放、以督促改、以督促服的功效。部门间监管职能交错、边界不清、事中事后协同监管困难，重审批轻监管倾向依然存在，在精简行政审批流程后，事中事后监管并没有做到位，出现监管缺失、责任不清等问题。下放事项监管是放管结合的重点和难点，但是在实际执行中存在着上下级监管部门相互“承让”的监管“空窗期”，没有做好监管的承接和清理工作，从而出现“不会管，不愿管，不敢管”等放管脱节现象。政府监管、市场监管、社会监管的协同性有待加强，“放管服”改革的监管方式有待进一步完善和创新。另一方面，“放管服”改革的评估机制不完善，评估主体的范围狭窄，政府作为“放管服”改革评估主体，对自身的评估缺乏透明度、公正性与可靠性，虽然有些部门引入第三方评估，但在实际评估中政府部门仍然存在着越位现象，缺乏基于社会公众和企业视角的获得感评估；评估方式和评估标准尚未制度化、法律化，如对行政审批改革的评估，更关注对行政审批改革数量速度的评估，而忽视改革质量和效益的评估，从而存在改革落地难、成效低的现象；此外，评估后的整改落实及再评估不到位。

三、优化营商环境视域下“放管服”改革运行机制的研究框架

通过对我国“放管服”改革中存在的问题分析，为进一步优化营商环境，本文从动力机制、资源供给机制、合作信任机制和监督评估机制四个方面构建“放管服”改革运行机制的研究框架。本文试图从动力机制分析“放管服”改革内外动力要素和作用机理，寻找内外动力源；从资源供给机制研究“放管服”改革的人力资源、金融资源和信息资源等要素，提供改革得以延续的资源；从合作信任机制分析“放管服”改革过程中存在的信任冲突问题，寻求利益相关者间合作的信任路径；从监督评估机制分析“放管服”改革的监管成效，提高监督评估绩效和政策措施落地度。这四个方面相互联系、协同耦合，共同构成了我国“放管服”改革的运行机制，最终决定营商环境的优劣。研究框架如图1所示。

四、优化营商环境视域下“放管服”改革的运行机制分析

（一）我国“放管服”改革的动力机制

“放管服”改革的动力机制是指在利益导向驱使下，“放管服”改革中的政府、市场、社会等活动主体积极促进改革进程的动因，以及改革进程中各要素组成结构、功能及相互影响、相互促进的内在联系机理。因此，“放管服”改革得以持续是内外多种因素相互作用、相互影响的结果。总体来说，“放管服”改革的动力机制主要包括内动力和外动力两大要素。

1.内动力要素及其作用机理。首先，“放管服”改革意识和“自我革命”精神。“放管服”改革是对十一届三中全会以来以市场为导向改革的继承和延续。改革开放40多年来，我国进行了多次政府机构和行政体制改革，基本树立了责任政府、法治政府、廉洁政府、服务型政府的理念。新时期，面对市场主体生产经营活动中的各种羁绊，为进一步激发市场活力、优化营商环境，政府以“放管服”改革为重要抓手，切实转变政府职能，以壮士断腕的决心和毅力“啃”改革的硬骨头。“放管服”改革实质是政府自我革命，政府应进一步强化“自我革命”理念，勇于削手中的权、去部门的利、“割自己的肉”，通过政府减权限权改革，释放市场活力和社会创造力。

其次，利益目标导向驱动力。利益驱动是“放管服”改革的根本动力，利益导向目标要素是指政府部门在“放管服”改革过程中所追求的各种利益。政府“放管服”改革的直接目的是优化营商环境，而根本目的是通过简政放权、放管结合、优化服务进一步转变政府职能，进而维护社会统治、促进经济发展、实现社会长治久安。

2.外动力要素及其作用机理。首先，社会、市场源动力。社会公众和市场企业是推动政府“放管服”改革的重要外动力源，从理论上讲，社会和市场需求决定“放管服”改革的方向，“问题导向”是“放管服”改革应坚持的重要方向，因此社会和企业成为“放管服”改革的理论外动力源。从实践来看，公众和企业在从事社会活动和商业活动的过程中，各种“奇葩”证明和循环证明使得公众和企业真实感知到“门难进、脸难看、话难听、事难办”，公众和企业采取上访、网络舆论等途径曝光政务活动的现状，从而倒逼政府部门“放管服”改革，因此社会和企业成为“放管服”改革的实践外动力源。

其次，科技进步的支撑力。借助现代信息通讯技术，通过云计算、大数据实现部门间数据共享，以科学技术为支撑，推进“互联网+政务服务”，打造智慧政府，实现行政审批的部门并联和政务服务智能化。把行政审批事项纳入电子政务平台，实行跨部门的联动审批，简化审批流程，实现“数据多跑路，企业少跑路”，缩短审批时间，降低制度性交易成本，营造良好的营商环境。可以借鉴安徽的“两表一单三配套”、江苏的“不见面”审批制度、浙江的“最多跑一次”、广东省的CSO首席服务官制度等举措，充分依托大数据、云计算等技术，推动区域“放管服”改革落地扎根。

“放管服”改革意识和“自我革命”精神、利益目标导向驱动力构成“放管服”改革的内动力源，社会、市场源动力和科技进步的支撑力构成了“放管服”改革的外动力源，通过内外动力的双重作用推动“放管服”改革的进展和营商环境的优化。作用机理如图2所示。

（二）我国“放管服”改革的资源供给机制

政府在“放管服”改革过程中，除了自身的能动性外，还需要人力、金融、信息等资源的供给，协同推进“放管服”改革的有效开展。

1.人力资源供给。人是“放管服”改革的实施者和推动者，作为其他资源供给的载体，人力资源的能动性能够将人力资本、社会资本、金融资本、权力资本等要素有机整合，发挥“放管服”改革的资本合力。以优化营商环境为核心的“放管服”改革应充分发挥人力资源优势，一是培养创新型人才和高素质人才、做好人才工程、推动人才事业发展；二是培育和践行企业家精神，鼓励企业参与到“放管服”改革和优化营商环境中来，同时，良好的营商环境也有利于吸引企业人才，从而相互促进；三是发挥专家和学者的智慧优势，为“放管服”改革和优化营商环境储备人才。

2.金融资源供给。营商环境包括基础设施、资源禀赋等硬环境，也包括服务、文化、制度等软环境，我们构建法制化、便利化、国际化营商环境的基础是做好基础设施、区域资源等硬环境的建设和开发。企业在从事生产、经营、销售活动的过程中需要良好基础设施的支撑，而基础设施的建设作为国家一项重大民生工程，需要投入大量的金融资源。为了发挥区域优势，需要投入一定的资金技术，开发区域资源，充分发挥地区资源禀赋作用。此外，公共服务、公共文化等软环境的建设和优化也需要投入一定的金融资本。

3.信息资源供给。一方面，“放管服”改革和优化营商环境是各种信息流在不同主体间相互传递和碰撞的过程，在这个过程中应加强上下级政府间、政府与企业和群众间的信息沟通，降低信息不对称性，从而减少冲突和摩擦。另一方面，构建透明高效的信息环境，打破“信息孤岛”，整合数据资源库和政府信息资源共享平台，有序推进跨部门、跨区域、跨层级数据信息共享。再一方面，以信息资源为载体，借鉴新加坡、新西兰等营商环境较为优异国家的经验，结合国情制定具有中国特色的“放管服”改革和优化营商环境路径。

资源供给机制将人力资源、金融资源和信息资源通过活动主体作用于“放管服”改革和营商环境优化，“放管服”改革和营商环境优化通过活动主体对各类资源的需求进行反馈。其中，政府、企业、群众、创新型人才、专家学者等主体既是各类资源的供给者，也是各类资源的受益者，在优化营商活动的过程中共同构成“放管服”改革的资源供给机制，如图3所示。

（三）我国“放管服”改革的合作信任机制

在“放管服”改革过程中，为进一步优化营商环境，利益相关者之间应树立一种“信任红利”理念，建立一种合作信任关系，传达和反馈改革需求和建议，最终实现社会和谐、经济发展、服务高效、投资便利的合作双赢。

1.营造互惠合作的信任文化。营造利益相关者之间互惠合作的信任文化的过程是从“价值观导入”到“文化演变”，再到“文化产生动力”依次递进的过程。首先，摒弃以往“放管服”改革和优化营商环境过程中政府、企业、群众等主体间不合作、不信任的价值观念，树立“信任红利”理念，加强合作信任意识，为“放管服”改革和优化营商环境植入信任文化元素。其次，政府应起到行为示范作用，进一步调整组织结构、转变政府职能、优化权责配置、健全制度保障，为信任文化营造良好的社会环境。再次，当基本的信任文化基本构建后，政府应逐步完善信任文化建设机制，企业等主体应协同政府信任文化建设，推进信任文化传播，进而产生文化生产力。

2.构建基于市场关系的利益相关者间的合作机制。首先，建立上下级政府间长效协调合作机制，提高跨地区、跨区域和跨层级改革的协同性，进一步理顺央地关系，赋予省级及以下政府更多自主权，上级政府部门要主动放权、敢于放权，下级政府部门要主动对接、重在落实，真正做到“责、权、利”统一。其次，“放管服”改革是一个系统工程，涉及司法、税务、监察等领域，应构建政府内部的横向合作机制，加强部门间的信息共享和沟通，畅通部门间合作渠道。再次，构建政府、市场、社会互相信任、共享协作的“金三角”结构，政府应出台有关完善信用合作机制的政策措施，加大信用市场调整力度。

3.规范利益相关者间的合作行为。利益相关者在合作的过程中，势必会产生利益博弈，而关键是如何协调利益相关者“放管服”改革和优化营商环境的利益分配，实现帕累托最优。首先，规范上下级政府间的合作行为，加强上下级政府间的协同性，提高中央政府统筹规划和顶层设计能力，规范地方政府放“放管服”改革的执行行为，切实优化营商环境。其次，规范政府内部横向协调合作，逐步消除政府内部部门间各自为政、条块分割，以部门内部的合作信任取代碎片分治。再次，引导企业和公众遵从良好的信用行为，对通过权力寻租、利益输送等不正当行为而获得不正当利益、破环营商环境的企业加大追责处罚力度。

4.建立基于环境和行为的双向信任评价机制。通过建立“放管服”改革和优化营商环境中利益相关者的信任评价体系，对政府、企业等主体的信用等级、风险偏好等方面进行评价，可以规避合作风险、提高合作效率。双向评价机制的建立可以从环境评价和历史行为评价两方面进行，其中环境评价主要包括政府对企业的生产环境、经营环境等进行评价，企业对政府的政务环境、法制环境、市场环境进行评价；历史行为评价主要包括政府对企业以往的生产经营等活动中是否存在违反国家政策、法规的行为，是否存在有违知识产权的行为，企业对政府政务活动、改革成效、政策落实、营商环境质量等进行评价。通过政府对企业的评价，确定信任等级，支持或规范企业行为，通过企业对政府的评价，从而决定是否继续在该地区从事投资活动。

“放管服”改革过程中，各利益相关者在改革愿景、核心价值观、协同合作优化营商环境的共识下营造互惠合作的信任文化，通过构建基于市场关系的利益相关者间的合作机制进一步规范利益相关者的合作行为，并进一步建立基于环境和行为的双向信任评价机制，由此构成我国“放管服”改革的合作信任机制。如图4所示。

（四）我国“放管服”改革的监督评估机制

1.健全“放管服”改革的监督机制。“放管服”改革突破以往改革中的体制机制障碍，改变以往“重审批轻监管”的执法理念和监管方式，完善市场监管体制，强化事中事后监管，提高“放管服”改革的含金量。

（1）构建监管职责体系，完善监管链条。按照权责一致的要求，制定监管者责任清单，明确监管主体、细化监管责任，进一步完善决策、执行、监督相分离、相制约的行政运行机制；完善监管链条，壮大监管队伍，积极鼓励和引导社会组织、市场企业和人民群众参与到“放管服”改革监管中来，形成“多位一体”的监管合力，维护公平竞争的市场秩序，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

（2）创新监管方式，强化事中事后监管。对中央和地方已经取消和下放的行政审批项目，实施监督管理，严格规范和管理“放大不放小、放虚不放实”的现象；建立行政审批事项网络监管平台及动态监管机制，上级政府可以实时查询下级政府对行政审批事项的改革进展以及是否存在“再审批”现象；针对已经公开的事项建立社会监督机制，实施参与式的行政审批改革，推动人大和政协对行政审批改革的事后监管，提高行政审批的制度化和规范化水平；充分利用互联网、大数据，实现智能化监管。

2.完善“放管服”改革的评估机制。全面评估“放管服”改革绩效，多方考核行政审批效率、放管协同效能、优化服务效果，综合考察改革力度、服务态度和公众满意度，充分发挥评估的检验政策效果、验证改革成效的作用，真正实现以评促改，以评促建。

（1）建立“三位一体”的评估机制。充分发挥政府监管部门、行政管理相对人和第三方评估机构对“放管服”改革和优化营商环境的过程、落实、结果进行全方位、多方面的评估作用。对于政府监管部门而言，首先要完善内部监管评估机制，理清各层级监管评估责任，之后加强对“放管服”改革过程的评估，如对行政审批流程、地方政府事权承接能力、营商环境质量的评估。对于行政管理相对人而言，行政管理相对人作为“放管服”改革的直接服务对象，对“放管服”改革成效和营商环境质量具有较为直接的感知，通过行政相对人的评估能够比较客观、真实地了解到改革绩效。对于第三方评估机构而言，它是独立于政府部门之外的评估机构，跳出了政府自我评估的限制，评估结果更加客观公正。

（2）全方位建立营商环境评价指标体系。对标国际营商环境评价指标体系，根据地区发展环境和发展现状，从便利化属性、法制化属性、国际化属性等方面因地、因时制宜地制定不同区域、不同阶段的营商环境评价指标体系。鼓励地方政府在中央政府顶层设计的基础上，结合地区实际，不断打造“放管服”改革的地方“升级版”。

（3）加强评估结果应用，建立评估激励机制。将评估结果作为地方政府及干部考核的一部分，建立健全评估激励机制，对于执行能力强、落实效果好的地方政府或相关部门给予物质和精神奖励，加大对“放管服”改革中政策效果差、执行能力弱、落实不到位的地方政府或相关部门的处罚，进一步总结经验，加强整改力度，完善改革举措。

通过构建科学的监管职责体系，完善监管链条，创新监管方式，强化事中事后监管等方式进一步健全“放管服”改革的监督机制，通过建立“三位一体”的评估机制，全方位建立营商环境评价指标体系，加强评估结果应用，建立评估激励机制等方式进一步健全“放管服”改革的评估机制。监管机制和评估机制共同作用于“放管服”改革和营商环境优化，最终实现以督促改和以评促改。如图5所示。

五、结论与讨论

“放管服”改革的持续推进和营商环境的进一步优化，需要相对完善的运行机制作为保障。本文根据“放管服”改革和营商环境自身的特点属性，从动力机制、资源供给机制、合作信任机制和监督评估机制四个方面分析了基于优化营商环境视域下“放管服”改革的运行机制。动力机制需要从内部动力和外部动力两大要素注入“放管服”改革的动力源，加速营商环境的优化；资源供给机制作为“放管服”改革的资源基础和发展条件，需要人力资源、金融资源和信息资源的协同统一；合作信任机制是“放管服”改革和优化营商环境的核心，通过树立“信任红利”理念、营造合作信任文化，构建基于市场关系的利益相关者间的合作机制，并进一步规范合作行为，构建基于环境和行为的双向信任评价机制；监督评估机制作为“放管服”改革和营商环境质量的督促检查，通过督评促改和促建，保证了“放管服”改革成效落地和营商环境的持续优化。

基于以上研究，我国“放管服”改革和营商环境优化还需要注意以下几点。

第一，增强运行机制间的协同性。虽然动力机制、资源供给机制、合作信任机制和监督评估机制是相互联系、相互影响、相互作用的协同复合体，但对各机制的研究只是从不同的侧面反映了“放管服”改革的运行机制，并不能从整体反映“放管服”改革的实际效果。因此，需要运用协同理论、整体性治理理论、多中心理论对“放管服”改革的各运行机制以及运行机理进行研究，进一步提高“放管服”改革和优化营商环境的整体性效果。

第二，整合、整改改革动力要素。充分发挥内外部动力要素协同耦合作用，实现内外动力要素“1+1＞2”的整体性功能，积极探索“放管服”改革和优化营商环境的动力源，充分释放市场、社会的源动力，鼓励企业、公众参与到“放管服”改革和优化营商环境进程中来，紧密依托现代科学技术，广泛推广“互联网+政务服务”，重视技术变革和创新驱动，运用现代信息技术构建政府、市场、社会信息资源共享平台，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系。提高政府官员“放管服”改革的积极性和主动性，全力整改“放管服”改革中“放小不放大、放虚不放实”的现象。

第三，畅通资源供给渠道。整改部门碎片化、功能割裂化的现象，畅通部门间资源供给渠道，加强部门间的协同合作。首先，整改权力资源障碍，持续优化权责配置体系，进一步理顺各级政府财权事权关系，实现上级政府勇于放权、敢于放权，下级政府接得住、管得好；其次，充分发挥人力资源优势，大力推进“科教兴国”战略、“人才强国”战略和人才工程、人才事业发展，储备创新型、知识型、智慧型人才，此外，畅通专家学者、社会组织、企业、公众参与“放管服”改革和优化营商环境的渠道；再次，加大对“放管服”改革和优化营商环境的资金投入和政策支持力度，营造良好的政治环境、经济环境和法治环境；最后，畅通信息资源共享渠道，打破信息垄断，构建信息资源共享平台，实现“数据多跑路、群众少跑腿”。

第四，加强主体间的信任与合作。规避信任冲突，培育“放管服”改革和优化营商环境价值观，从树立“信任红利”理念和营造“信任文化”入手，构建利益相关者之间的合作信任机制。首先，加强政府对行政相对人的信任，突出改革的“问题导向”，鼓励行政相对于参与改革进程中来，实现政府“端菜式”改革和行政相对人“点菜式”改革相结合，从而进一步提高行政相对人的获得感和满意度；其次，加强“放管服”改革政策宣传，强化行政相对人对政府的信任，树立主人翁意识，提高参政议政能力，为“放管服”改革和优化营商环境献言献策。

第五，健全监督评估机制。首先，改变以往“重审批轻监管”的执法理念和监管方式，构建科学的监管职责体系，完善市场监管体制，创新监管方式，强化事中事后监管，完善监管链条，构建政府、社会组织、企业、公众“多位一体”的监管体系，此外，灵活运用行政规制规范改革行为、纠正政府失灵，但“放管服”改革中，政府行政规制也会存在失灵，会导致政府寻租、行政垄断、规制机构被俘获等问题。因此需要设立对规制机构进行监督的相应部门，防止规制机构与企业合谋、设租和寻租，破坏公利谋取私利；其次，全面评估“放管服”改革绩效和营商环境质量，构建科学的政府评估、社会评估、市场评估和第三方评估的评估体系，通过评估促使改革落到实处、恰到好处，此外，促使“放管服”改革绩效和营商环境质量评估体系的法治化、制度化和规范化，形成一种倒逼机制，进而有效规避改革中的“道德风险”和“机会主义”。

来源：《云南行政学院学报》

作者：蒋硕亮，徐龙顺

参考文献：略

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