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盛松成:以“挤泡沫”而非“刺破泡沫”的方式解决房价过高问题

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(图片来源:IC Photo)

刘玉海/文、访

安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜。一千多年前,诗人杜甫的这一美好愿望,跨越时空,至今不衰。

中国大城市的房价何以会20多年持续上涨?中国的住房相关制度和政策,是否应该系统性重估?如何使国人走出当前被房价焦虑所牵引的社会情绪……日前,《经济观察报》就这一系列问题专访了曾任中国人民银行调查统计司司长、现任中欧国际工商学院教授的盛松成。

在本世纪初住房市场化进程开启后不久房价上涨问题出现时,盛松成即注意到这一现象,持续发表房地产相关议题文章。他很早就提出“供需调控相结合”、“稳房价要稳预期”等观点。他领衔的研究团队新近出版的《房地产与中国经济》(新版)一书,通过翔实的数据实证分析和理论研究,展现了房地产与中国经济紧密而复杂的关系。


盛松成

访谈

房价高并不是缺土地,

而是土地制度、政策的问题

经济观察报:住房问题多年来一直备受各界关注,您的《房地产与中国经济》一书,对房地产与经济各方面的关系,做了详实的实证研究。社会各界关注的中国房地产核心问题是:一、房价太高,并带来一系列社会问题;二、尽管政府严厉调控,但一些城市的房价仍时不时冒出强劲上涨势头。为什么这20多年来,中国房价持续单边上涨?是不是需要系统性反思对房地产的定位和相应的政策配套?

盛松成:严格意义上讲,中国的房地产市场化是从“98房改”开始的。在此以前,都是单位分房。当然,“98房改”也有一个过程,有的地区早一点,有的晚一点。

中国这20年的房地产发展,我不大赞成用所谓的房地产周期来描绘。所谓周期,就是繁荣、衰退、萧条、复苏的完整过程,整个周期可能是八年、十年,短的也要五年、六年。全世界房地产市场都有周期,但中国房地产没有周期,从全国看,20多年来都没有。中国的房价比较奇特,大多数城市一直在波动上升;房价平稳或下跌的时候比较少,而且下跌时间短、跌的幅度小,但下跌后报复性上涨很快。

“98房改”后,房价最早开始涨的是上海,大概2000年开始涨,一直平稳上涨,中间也有短期波动。北京比上海晚涨5年,大概2005年左右开始涨,但价格一下子就涨上来了,几年之内几乎翻了一倍。这和它晚涨、但是大家都已经看到这个趋势都去买房子有关。

因为产业发展、人口迁徙,以及医疗、教育、养老条件比较好,一二线城市、尤其是一线核心城市,这些年房价都涨得比较高。像上海这样的城市,人口大量流进——现在上海常住人口约2500万,产业结构比较齐全,服务业占GDP比重超过70%;尤其是这次疫情以来,它在教育、医疗、安全、公共设施各方面的优势,大家都看到了。所以,上海楼市吸引的不单单是上海的购买力,而是全国的购买力。上海的房价始终在涨。

深圳有个特点,土地太少。上海2500万常住人口,土地面积6340平方公里,还要再去掉按要求不能做开发的1000多平方公里的崇明岛;深圳1700多万常住人口,土地面积不到2000平方公里;北京16000多平方公里,仅平原部分就跟整个上海差不多,但常住人口比上海少300多万。所以总体讲,北京房价高,并不是土地的问题——我们总说土地不够,实际上不是——而是土地制度、政策的问题。

包括中国香港,也有很多土地没开发利用。我们的土地拍卖制度,是学香港的,香港学英国,价高者得,地价越拍越高,房价自然不断上涨。

再回到那个问题:为什么20几年来中国房地产不存在典型意义上的周期,而是始终在涨价,到现在还在涨?一个重要原因是,没有做到供需调控相结合,而是以需求调控为主、供给调控为辅,甚至不怎么重视调控供给,城市人口增加很多,而土地供应增加较少。可以说,大城市需求端调控手段现在几乎已经用到极致。

关于房价调控,我写了不少文章。多年前,我主张以需求调控为主,以减少购买。但后来因为居民收入增长、旧城改造拆迁等,需求不停上涨,而供给相对来说少得多,我又提出供需调控相结合的观点。

长期以来,我国房地产市场侧重于需求调控,但长期效果并不明显——需求调控的效果主要在于短期,供给调控则更加侧重于中长期,且供给调控有助于稳定公众预期。公众对房价的预期,是决定房价的一个重要因素。所以,我一直呼吁要稳定房价预期。

现在国家房地产调控的政策,可以概括为两句话:“房住不炒”,“稳地价、稳房价、稳预期”。稳房价就要稳地价,因为房价里相当大的部分是地价——2015年后,大城市土地成本占住房价格的比例平均为40%;预期在房价上涨中,也起非常大的作用。

经济观察报:既然北京、上海这些房价高的城市不缺土地,为什么不增加住宅土地供应?

盛松成:土地供给有住宅土地供给、工商业土地供给,中国的住宅土地供应占比在主要国家当中是最低的。2016年,我国一线城市居住用地占城市建设用地面积的比例平均约为27%,而纽约则超过40%。

我国城市土地大量供应在什么地方?商业和工业。在提出“去库存”战略时,我国商品住宅的去化周期约为4.4个月(按照2013-2017年商品住宅年均销售规模12.31亿平米测算),目前约为1.7个月。目前,一线城市住宅几乎没有库存,新房都需要摇号排队,出来就卖掉。而商办用房库存高企——上海的商办用房去化周期高达110个月左右;北京、深圳相对低一点,但也是30个月、50个月上下。我国一线城市不合理的土地供应结构,造成了商业用房销售的巨大压力。城市用地结构有待改善。

这样的情况与地方政府的GDP考核有密切关系。商业用地、工业用地,会带来持续的税收收入和GDP增长。我国现在还没房产税——哪怕上海在试点房产税,也收效甚微。因为有很多制度上的规定,每年收不了多少税,与土地出让收入完全无法相比。所以,最近十多年,房地产供需调控相结合不够,土地供应不够,而需求不停增长。并且,单一的需求调控只能使人们的预期越调越高,本来不买的现在也买了,本来可以明年买、后年买的,今年也买了——因为怕新的调控政策又下来。

目前,政策上已向供需调控相结合转变:一方面在需求端通过各种手段严厉调控;另一方面,在供给端增加土地供应。今年《政府工作报告》对房地产供给调控是历次政府工作报告中最突出的:“保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,稳地价、稳房价、稳预期。解决好大城市住房突出问题,通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法,切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给,规范发展长租房市场,降低租赁住房税费负担,尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。”

不能通过收紧货币来抑制房价格上涨

经济观察报:对于中国房价高的归因中,长期存在的一个声音是,投机、炒房者推高了房价、且大量房屋空置,调控政策也往往针对的是需求。就您的研究来看,中国房市中投机/投资比重究竟占多高?

盛松成:我们在今年新出版的《房地产与中国经济》一书中,对投资需求有专门的研究。首先引用2018年12月21日中国家庭金融调查与研究中心公布的《2017中国城镇住房空置分析》的调研数据来做估计测算,2017年全国住房空置率为21.4%,较2011年提高了3个百分点。从不同级别城市来看,一线城市住房空置率呈现下降趋势,2017年为16.8%,较2011年下降了1.1个百分点;二线城市和三四线城市均呈现上涨趋势,2017年二者的空置率分别为22.2%和21.8%,较2011年分别提高了4.4和2.8个百分点。另外,我们从居民资产配置的角度,测算全国的投资比例约为9.91%。这两种统计口径存在缺口,主要原因是居民的改善用房(非投资)中也存在空置的情况。

对房地产来说,投资和投机是很难分开的。超配房地产是中国家庭的一大特色。这有两个原因:一是我们投资渠道匮乏;二是和中国的传统文化有关,都希望居有定所,不少家庭还拥有两套及以上住房,这是观念问题。

经济观察报:关于房地产价格持续上涨,还有一个经常被提及的观点是,将其归因于货币发行过多。但您在《房地产与中国经济》中给出的解释是:货币发行量是房价上涨的必要条件,但不是充分条件。

盛松成:货币数量影响所有商品的价格。货币一旦发行,流向并不明确。实际情况是,目前物价指数CPI并不高。特定商品的价格贵,主要是该商品的供求关系引起的,房地产价格也是这样的。我分析过中国货币发行的历史,也分析过很多城市的房价,中国广义货币供应量M2增速较高的时期,不一定是房价上涨最快的时候。

举个最简单的例子:我国去年3月后M2增速都在10%以上,现在降低到8.3%。但一年前房价是平稳的,而最近房价上涨较快,这主要是房地产的供求关系失衡导致的。

再举个例子,同一城市房价分化加剧。以上海为例,2020年,黄浦区以均价15万/平米位居各区榜首,青浦区等外环外区域均价则在3-6万元上下;2015年房价大幅上涨前,两个区域的均价分别在5万和2万上下。目前有些城市的房价还在下跌。显然,这不是货币发行造成的。所以,不能通过收紧货币来抑制房价格上涨。收缩货币供应反而会伤及中小企业。有关监管部门现在出台一系列政策,严防资金流入房地产,这是比较有效的宏观审慎管理政策。总之,只有供需调控相结合,才能抑制房地产价格的快速上升。

通过“拐点”的方式把房价打压下去并不可取

经济观察报:谈到增加住宅土地供应,除了要考虑城市是否有土地,还受制于城市功能定位和总体规划,所以能否真正增加土地供应,似乎是个很复杂的事?

盛松成:过去十几年,供地的方法是拍卖,价高者得,所以土地价格越拍越高,“地王”频现。2月26日,自然资源部有关负责人表示,重点城市要对住宅用地集中公告、集中供应,全年供地将不超过3次。该政策的主要目的是,通过稳地价来稳房价。

上海最近发布第一批52块住宅用地集中出让公告,新竞价规则主要是:在房价地价联动机制下,合理设定地块起始价、终止价和最高报价。报价低于中止价时,为价高者得;若高于中止价,进入一次性书面报价环节,一次书面报价不得超过最高报价,并以最接近一次书面报价平均价的原则确定竞得人。本批次商品住宅用地最高报价一般限定在起始价的110%。这就使得以后“地王”很难出现,也是对地价的一种限制。这一措施很好,我多年前就提出过类似的方法。

经济观察报:增加土地供应的另一个曾被寄予厚望的政策,是2013年十八届三中全会提出的探索集体经营性建设用地入市,但时至今日,这项政策并未迸发出如预期的改革能量,为什么?

盛松成:目前来看,集体建设经营性用地入市仅限于农村的经营性用地,大部分属于产业或者商业用地,与住宅最相关的宅基地问题并不包括在内。另外,也不是所有农村的土地都有较高的开发价值,只有核心城市周边城郊结合部的土地才有一定的经营性价值。

经济观察报:2017年住建部和国土部出过一条有关住宅土地供应的政策:住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市,要合理增加住宅用地特别是普通商品住宅用地供应规模。

盛松成:这是对的。这又涉及三四线城市的房价。江苏、浙江两省,由于中小房企在一线城市拿地困难,都到三四线城市去拿地,地价大幅上涨,这会引起这些地方半年、一年以后房价上涨,从而妨碍整个长三角一体化进程。长三角是我国布局工业最好的地方之一,地价推涨,工业成本就会上升。

未来土地的出让,应该与该城市的人口、产业、商业等指标挂钩,并且做动态的调整和监测。在人口流入的城市,应该加大土地的供应,尤其是居住用地的供应;在人口流出的城市,应该减少居住用地的供应。并且,居住用地指标可以在全国范围内调整。各地均设置自己的土地“红线”,在一定程度限制了政府土地调控的空间,地方政府也缺乏跨区域协调土地资源的能力,因此,需要更高一级的部门在全国范围内来协调。

经济观察报:你认可小产权房?

盛松成:不能说我认可小产权房。小产权房是我国城镇化进程中出现的一种现象,因为土地属性问题,所以不能在城镇公开流转。从小产权房的作用来看,确实解决了部分城郊结合部人群的住房问题,比如深圳,很多产业工人就是居住在深圳的小产权房中。未来,可以通过房地产税这个工具,通过补差价的方式,实现小产权向城镇居住用地转化。

最近一年多出台的一系列文件——“三道红线”、房地产贷款集中度管理制度、土地集中供应制度,最主要是使房企融资规范化,不能大量借贷,促使房企增加股权融资,降低风险,优化融资结构,对地价房价也有抑制作用。

经济观察报:土地集中出让,除了利好资金雄厚的大公司,还有其他效果吗?

盛松成:集中供地政策有利于土地市场信息的公开透明,减少房企与政府之间的信息不对称。这在一定程度还能减少房企利用“资金杠杆”来错期拍地。从实际执行情况来看,土拍在城市之间分化更为明显。在核心热点城市,土地市场热度不减,甚至热度更高,比如重庆46块土地的平均溢价率达到42.99%。广州、福州等城市分化明显,部分地块高溢价成交,部分地块出现流拍的情况。这提高了中小房企进入核心城市的难度,中小房企只能向三四线城市布局发展。因此,中小房企的发展空间会越来越小,风险上升。

经济观察报:无论是集中供地,还是你刚才谈到的上海的土地拍卖方法,需要各地政府有控地价、降地价的动力、意愿。目前,土地出让金占地方政府本级财政收入比例很高,地方政府如此高度依赖土地出让金收入,有多大动力和意愿降地价?

盛松成: 《房地产与中国经济》这本书论证了地价上涨带动房价上涨这一因果关系,如果地价持续上涨,势必导致房价越来越高。同时,从房价与实体经济协调发展的角度来看,房价上涨1%会带动工资水平上涨0.07%,工业企业的利润会下降0.01%,居民消费下降0.05%。地价持续上涨会导致房价的持续上升,实体企业的利润空间会越来越小,居民消费也会不断下降,因此,实体经济会陷入困境,这是土地财政不可持续的原因。

经济观察报:前不久刚宣布的土地出让金由税务部门代收,这个举措是什么信号?对房价会有影响吗?

盛松成:目前看,该政策目的在于规范土地出让金管理。要害在于,土地出让金究竟归谁。土地出让金本来是自然资源部门负责征收,现在集中归口税务部门征收,但土地出让金仍留在地方,并不是上交给中央。作一假设:如果土地出让金上交中央,或者中央地方分成,影响是很大的。现在地方政府隐性债务严重,中央不会釜底抽薪。而且,如果地方政府只能支配一定比例的土地出让金,部分城市有可能进一步做大土地出让金规模,依然摆脱不了对土地财政的依赖。

土地出让金改由税务部门征收,将使土地出让金征收过程更规范、公开、透明,这与为房地产税做准备是两回事。房地产市场不会像某些媒体解读的那样,发生巨变。这件事是政府部门改革的问题,而不是房地产业的问题。

经济观察报:这一系列政策之下,什么时候才有可能会出现您期待的真正稳住预期的拐点?

盛松成:通过“拐点”的方式把房价打压下去,并不可取;正确的方法应该是,在控制房价的同时,通过发展经济,不断提高居民收入水平,使得居民收入的增长长期超过房价的上涨,不断缩小房价收入比,通过“挤泡沫”而非“刺破泡沫”的方式,从根本上解决我国房价过高的问题,避免美国、日本和我国香港曾经发生的房价暴跌式调整。这是我国房地产调控唯一可选择的道路,也将创造房地产平稳发展的历史奇迹。

“躺平”与高房价有直接关系

经济观察报:最近几年,房地产税这个税种的相关动向一直备受关注。你刚才提到,上海的房地产税试点没征到多少税,原因是什么?你认为征收房地产税会有哪些影响?能否取代土地财政?是否会如大家的预期那样控制甚至降低房价?

盛松成:房地产税从提出立法议案到审议立法案,期间还要表决和通过立法案,到公布法律,再到整体落地施行,仍然需要较长时间。目前,还不具备全面实施房地产税的条件。

房地产税出台前,还需要解决五个方面的问题:第一、要合理处理70年土地产权的问题;第二、要解决全国房屋的实名登记和信息联网问题;第三、要解决不同产权属性房屋的征税问题,比如,房改房、军产房、共有产权房及小产权房等;第四、要解决征税前后,土地价格怎么过渡的问题;第五、要解决不同城市税基和税率的问题。

目前,我国仍然处于房地产税的城市试点阶段。从上海和重庆模式来看,房地产税不管对于财政的贡献,还是对于房价的控制,效果都一般。

第一,上海房地产税率较低,0.4%~0.6%。比较美国的房地产税,税率最高超过2%。第二,上海从2012年开始征房地产税,但不溯及既往。第三,征收房地产税时有很多豁免,例如首套房无论面积大小,都不征房地产税。可见,目前还不具备房地产税取代土地财政的条件。

这就回到我们这本书的主题——“房地产与中国经济”的关系。从与经济的关系来研究房地产,而不只是就房地产谈房地产,是我们这本书的特点之一。看待房地产与经济的关系,一定要一分为二:

一方面, 房地产业在经济增长中仍然发挥着重要的作用。去年初由于疫情影响,房地产投资和销售都受到冲击,但随后房地产投资和销售额均逐月改善。对比基建、制造业等投资,房地产投资具有很强的韧性,仍然发挥着稳定经济的作用。去年基建投资增速仅0.9%,制造业投资全年累计负增长;而房地产投资全年同比增长7.0%。2020年,房地产业增加值同比增长6.7%,占GDP比重7.3%,对GDP增长的贡献率为13.9%,超过2019年。房地产业有着很强的产业关联性,与我国42个产业中的39个存在着产业关联关系,房地产业由此带动整体经济发展,促进就业。

另一方面,也要看到高房价的危害性。第一,高房价会削弱经济发展潜力。因为所有的经济活动都需要土地配套,地价涨成本就上升。而且,高房价会提高包括人力资源成本在内的所有发展成本。第二,如果资源集中在房地产业,就有可能造成产业空心化。第三,高房价导致贫富差距扩大,成为社会问题。

现在有句流行语叫“躺平”。“躺平”与高房价有直接的关系。如果房价较低,或者比较平稳,年轻人会有信心去奋斗,可能就不存在“躺平”问题。

长期当中,房价的涨幅要低于人均收入涨幅。所以,一定要坚持中央的政策——“稳房价、稳地价、稳预期”,“房住不炒”。在这次疫情刚刚开始的时候,我写过文章,提出不能再用房地产来拉动短期经济增长。这次疫情冲击下,我国经济出现几十年来罕见的季度负增长,但是政府并没有用房地产拉动经济。

“坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段”,是从房地产与经济协调发展的角度来定位的。这个角度也是我们写作《房地产与中国经济》这本书的初衷。当前我国房地产调控政策的基调和方向是正确的,但是需要时间去消化和解决过去20多年房地产市场积累的问题,在坚持调控的同时,集中精力发展实体经济。在坚持房地产调控的同时,不断提高人民收入水平,我国房地产市场也会健康持续发展。


《房地产与中国经济(新版)》

作者:盛松成、宋红卫、汪恒

中信出版社

2020-01


刘玉海经济观察报部门主任

深度调查部主任

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