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冻结中欧投资协定:欧盟对华战略从三个层面展开

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  导读

  5月20日欧洲议会通过相关决议(以下简称该决议),冻结了中欧投资协定批准程序。

  虽然中欧投资协定获得欧洲议会通过是签署生效的必经之路,但欧洲议会的决定并不能代表整个欧盟的立场。2020年欧盟GDP下降6.2%,深陷衰退危机,而中国经济已基本重回正轨,在此情况下欧盟也不会完全与中国 “脱钩”。然而,近来的政治因素对中欧经贸关系的干扰和影响正在大大加强。

  作者:

  Robert Madelin,欧盟公共事务、政府关系咨询和游说公司FIPRA International主席兼首席策略师,曾长期担任欧委会高级官员;

  闫淏洋,FIPRA International咨询师。


  2021年5月20日,在中欧双方共同宣布中欧全面投资协定谈判结束仅不到五个月后,欧洲议会以压倒性多数(599票赞成,30票反对,58票弃权)表决通过一项决议,暂停欧洲议会一切关于中欧全面投资协定的讨论并冻结中欧全面投资协定批准程序。

  在该决议中,欧洲议会要求中国在欧洲议会就全面投资协定进行任何讨论之前撤销反制裁措施,并且指出中国撤销反制裁措施并不意味着欧洲议会最终一定会批准中欧投资协定。欧洲议会同时希望欧委会在就签署中欧投资协定采取任何行动之前与欧洲议会进行协商,并呼吁欧委会利用中欧投资协定的批准作为筹码对中国施加压力以改善中国人权状况,并提醒欧委会欧洲议会在批准中欧投资协定时将考虑中国(包括香港)的人权状况。

  冻结决议早已有迹可循

  在2021年3月22日中国宣布反制裁后不久,欧洲议会几大政治党团(社会民主党团和绿党)及关键议员就立即公开发表声明批评中国反制裁措施并将取消反制裁措施与中欧投资协定的批准捆绑在一起。欧洲议会中负责审议中欧投资协定的国际贸易委员会迅速取消了本应于3月24日举行的一场关于中欧投资协定的前期讨论会,这基本已经确定了中欧投资协定在欧洲议会将面临十分不利的局面,议会决议只是将欧洲议会的态度书面化。需要特别指出的是,现阶段中欧全面投资协定的批准程序还没有开始,欧委会仍在对该协定进行最后的法律核对和翻译,尚未正式提交给欧洲议会和欧盟理事会批准。这项不具约束力的欧洲议会决议对中欧投资协定并不具有任何实质性的法律效力。

  虽然没有法律效力,但是该决议传达了一个非常清楚且很难更改的政治信号,即中国必须撤销反制裁欧洲,议会才会考虑批准中欧投资协定。

  欧盟原计划力争于2022年上半年法国担任欧盟轮值主席国期间批准全面投资协定。然而在欧洲议会通过决议之后,几乎可以肯定批准程序将延期,因为欧盟官员和欧洲议会议员都坚持认为中欧投资协定不能在”政治真空”中获得批准。很明显,欧盟和中国对彼此的制裁并没有创造一个有利于成功批准投资协定的积极的政治环境。即使欧委会开启批准程序,在当前情况下,结果很可能是遭到欧洲议会的否决。从欧洲议会冻结中欧投资协定决议的投票结果来看,除了欧洲议会中最小的政治党团左派联盟外,该决议得到了欧洲议会其他所有政治党团的广泛支持。即使是历来注重商业利益的欧洲议会中最大的政治党团欧洲人民党团也全员投票支持该决议。从现实角度来看,欧洲议会暂时搁置批准并不一定是坏事,实际上该决议给双方留下了更多的时间来达成一个双方都能接受缓解政治僵局的解决方案

  议会决议不是投资协定的终结

  欧洲议会冻结中欧投资协定批准程序的决议不应被过度解读为中欧投资协定的终结, 它仍有可能被欧盟批准。

  不可否认的是,中欧投资协定能为欧盟带来经济利益,这一点并未因政治局势的变化而改变。欧盟认为中欧投资协定是重新平衡中欧经济的重要工具,特别是其中关于国有企业、补贴等有关公平竞争规则的规定,能够为在华欧盟企业营造更好的营商环境。决议通过后欧委会和欧洲议会就中欧关系几次交换意见表明,许多欧洲议会议员,包括一些受到中国反制裁的欧洲议会议员、欧委会和欧盟对外行动署都非常清楚中欧投资协定所能带来的经济利益。在回应欧洲议会议员提出的将中欧投资协定作为与中国交往的筹码时,一位负责处理对华关系的欧盟对外行动署官员表示,中欧投资协定不是欧盟赠予中国的经济礼物,而旨在帮助欧洲公司扩大在中国市场的利益。目前来看,这种利益是否会促使欧盟与中国达成务实的解决方案以缓和紧张局势,在很大程度上将取决于欧洲经济复苏的速度。

  批准中欧投资协定也符合欧洲开放战略自主的政策。许多欧盟官员认为,中欧投资协定的批准可以使欧盟与所谓志同道合的伙伴,特别是与中国达成第一阶段贸易协议的美国,在对华经贸关系上处于某种平等的地位。这一点对于追求战略自主的欧盟来讲至关重要。欧盟已经明确表示,尽管它与美国就中国问题有许多共同的担忧,但它并不同意美国为解决这些担忧所采取的解决方式。中欧投资协定可以给欧盟更多博弈空间,确保其不会成为中美紧张局势下的战场,而是中美这场地缘政治博弈中的参与者。欧盟同时也希望通过中欧投资协定向其内部对欧盟对华战略持怀疑态度的政治势力证明其与中国的交往方式是成功的,因为欧盟在与中国的谈判中达到了其他志同道合伙伴国家一直没有实现的目标,即中国同意在投资协定中就可持续发展、公平竞争规则等方面做出了超出以往的承诺。

  尽管欧盟有最终批准的中欧投资协定的动机,但由于欧洲政治格局的变化以及现阶段美欧关系的复苏,该协定的命运仍不明朗。从欧盟内部而言,德国总理默克尔是欧洲方面缔结中欧投资协定的最重要的推动力,但他将于今年9月退出德国政坛。尽管人们普遍预计默克尔的继任者拉舍特将继续默克尔对中国的务实态度,但对中国持不友好态度的德国绿党很可能成为下一届德国联合政府的重要力量甚至有可能取代默克尔所在的基民盟成为德国第一大政党组建下一届德国政府,这可能在一定程度上导致下一届德国政府对华立场趋于强硬。中欧投资协定的另一位支持者,法国总统马克龙将面临2022年的大选连任,中国问题的敏感性也使他对备受争议的中欧投资协定保持沉默。马克龙此前已经因为参与中欧双方宣布投资协定谈判完成的发布会而遭到其他欧盟国家和欧洲议会议员的批评。欧盟层面缺乏有力支持者和政治推动力将使批准中欧投资协定变得更加艰难。与此同时,美国也会不遗余力地大力游说欧盟反对中欧投资协议的批准,拉拢欧盟一起应对中国的挑战。最为困难的是,中国和欧盟如何运用政治智慧,在欧洲政治正确舆论和压力的裹挟下通过对话缓和紧张局势,在欧洲议会中营造批准中欧投资协定的政治环境。

  欧盟对华三个层次综合性政策应对措施

  该欧洲议会决议的影响远远超出了中欧投资协定本身。从更广泛的中欧关系来看,该决议表明欧洲议会推动以价值观为导向的欧洲贸易政策的决心。欧洲议会议员越来越强烈地要求欧委会在与其他国家,尤其是与欧洲价值观不同的国家,谈判和缔结贸易和投资协议时将如环保、劳工、人权等价值观问题纳入考虑。中欧投资协定是检验欧盟如何在以价值观为导向和由经济驱动的贸易政策之间保持平衡的绝佳机会。无论欧盟立法者是否愿意,他们都不得不承认欧盟与中国完全脱钩不是一种可行的选择。中国在2020年成为欧盟最大的货物贸易伙伴,并且欧盟最新的工业战略指出,欧洲在137种战略敏感产品中约有一半依赖中国的供应。

  鉴于与中国的这种复杂的相互依存的关系,欧洲正从多边、双边和单边三个层面制定一套综合性政策措施应对中国

  - 与其他志同道合的伙伴,尤其是美国,就国际贸易与数字规则制定、国际组织改革等方面进行合作应对中国。

  - 与中国进行直接接触,以双边全面投资协定作为双边贸易和经济关系的核心。

  - 制定可由欧盟自主实施的应对中国的单边政策工具箱,以维护欧洲价值观。

  欧洲议会议员对欧盟单边措施非常关注,很多议员要求欧委会在批准中欧投资协定之前完善欧盟应对中国政策工具箱。尽管欧委会并不想以此作为批准双边全面投资协定的前提条件,但他们认同欧洲议会的观点,认为欧盟确实应该制定能够独立应对中国的政策工具。因此,在可预见的未来,欧洲将加快制定欧盟对华政策工具箱,其中包括外商投资审查机制、正在立法过程中的外国补贴监管、全球人权制裁制度、今年第四季度即将出台的阻止和反制非欧盟国家贸易胁迫机制以及今年下半年即将出台的可持续公司治理的立法提案等。此外,欧盟也在努力通过战略领域的生产回流和供应链多元化来降低对华依赖,实现其战略自主。无论中欧全面投资协定未来命运如何,欧盟将继续减少在战略领域对华依赖,但也仍将继续与中国进行贸易,并坚定捍卫欧洲价值观。

  总之,欧洲议会冻结全面投资协定的决议并不是该协定的终结,但需要双方的政治智慧才能及时挽救该协议。欧盟在与中国直接进行双边接触的同时,将进一步与志同道合的伙伴合作并制定自己的对华政策工具箱,从多边和单边等各个维度应对其对中国的关切。

  对于中国企业而言,这意味着欧洲仍将对中国企业开放,但在欧洲的任何现存和未来的投资与贸易都将受到越来越多的政策监管、公众监督和政治审查。在欧洲运营投资的中国企业在进入欧盟市场前必须做好充分的欧盟宏观政策和行业政策尽职调查,在投资运营期间必须了解快速变化的政治和监管环境,并学习如何与欧盟机构和各成员国政府进行有效的战略沟通,以创造有利的经营环境。

  原文标题《从冻结中欧投资协定批准程序看欧盟对华战略》,文章来源于公众号“走出去智库CGGT”。

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