行政公益诉讼重复线索处理路径

　　重复线索是指检察机关在办结某行政公益诉讼案件后,发现同一行政相对人再次出现相同违法行为的线索。理论上重复线索既可能出现在以检察建议方式结案的案件后,也可能出现在以诉讼方式结案的案件后。但实践中以诉讼方式结案的案件占比小,且有法院强制执行权的保障,重复线索出现的可能性较小。故本文主要探讨以检察建议方式结案后发现的重复线索如何处理。综合来看,检察机关处理重复线索主要有三种路径。

　　一是作为新案办理。从线索要素来看,重复线索符合行政公益诉讼案件线索的构成,是一件新的独立的线索。虽然重复线索与前案的线索高度重合,但两者不存在依附或吸收关系。并且,将重复线索作为新案办理亦不违反现行法律规定。不过,将重复线索作为新案办理存在一些问题。如行政公益诉讼目的实现的问题。行政公益诉讼案件的办理,一方面要督促行政机关依法履行某一职责、严格执法,另一方面要制止行政相对人的违法行为,消除国家利益和社会公共利益受到侵害的状态。重复线索的出现,表明前案的办理只是中断了行政相对人的违法行为,暂时消除了公益受到侵害的状态。可见,检察机关办理前案的目的并未完全实现。再如监督权威和公信力的问题。根据现行公益诉讼制度的设计,检察机关办理行政公益诉讼案件按照“先建议后诉讼”的模式进行。将重复线索作为新案办理,则意味着检察机关针对同一行政机关相同的不依法履职行为将发出两份检察建议,这与“先建议后诉讼”的监督模式不符,也不能有效发挥行政诉讼的威慑力,进而使得检察建议的落实得不到保障,削弱行政公益诉讼的权威和公信力。

　　二是作为前案处理。重复线索虽然是在前案办结后发现,但重复线索本质上与前案已处理的线索并无区别。并且,重复线索的出现一定程度上是行政机关在前案中没有履职到位造成的,即前案的办案目的未实现,不具备结案的条件。因此,将重复线索作为前案处理,一方面是为了进一步实现前案的办案效果,另一方面可以避免案件的重复办理,提高办案效率、节约司法成本。不过,将重复线索作为前案处理亦存在一定障碍。如前案如何重新启动的问题。就司法办案而言,前案的办结意味着案件有关实体问题已全部得到处理,办案程序也已经完结。再如是否直接提起行政诉讼的问题。由于检察机关在办理前案时已经向行政机关发出检察建议,如果前案得以重新启动,则不宜再次向行政机关发出检察建议。而如果直接提起行政诉讼,在一定程度上对于行政机关有失公允:一方面,检察机关的结案决定对行政机关已经产生公信力;另一方面,从行政执法的角度,行政机关的履职也不能当然产生阻止行政相对人再次违法的效果。

　　三是直接与行政机关磋商解决。以磋商方式处理重复线索,不仅避免了滥发检察建议办凑数案、直接提起行政诉讼有失公允等问题,而且较好地践行了双赢多赢共赢的监督理念。但该种处理方式不能充分彰显司法办案的严肃性,一方面“先建议后诉讼”模式中的诉讼程序被虚化,另一方面检察建议的刚性也不能得到保证。

　　前述三种处理路径,各有优劣。但共性问题在于,重复线索作为新案办理和直接与行政机关磋商解决具有共性,即该两种处理路径一定程度上均会对行政公益诉讼的权威和公信力产生消极影响。相较于该两种处理路径在价值层面的缺陷,将重复线索作为前案处理的不足主要体现在操作层面,而操作层面的障碍更易克服。因此,在处理重复线索的路径选择上,作为前案处理更具合理性,但应解决前案如何重新启动,以及在不直接提起行政诉讼的情况下如何操作的问题。

　　一是进一步规范和完善检察建议的内容。为保证重复线索作为前案处理的延续性以及行政机关的可预见性,检察建议的具体内容及程序性告知事项应当为重复线索的处理“埋下伏笔”。其一,在建议的具体内容中,应当明确地提出行政机关应当履行何种监督管理职责,并具体地指出行政机关履职应该达到的效果,特别要强调“反弹回潮问题”。其二,在程序性告知事项中,不仅要告知行政机关整改回复检察建议的期限,还应当告知行政机关未整改到位将面临被提起行政诉讼的法律后果。其三,在程序性告知事项中还应明确告知行政机关,如果出现重复线索,检察机关将重新启动案件的办理。

　　二是建立办结案件重新启动机制。根据一般司法办案规律,已办结的案件不应被再次办理。但若案件办理结果确有错误,则允许启动相关程序予以纠正。重复线索作为前案处理,一定程度上可以理解为对前案的纠错,即是对前案在办案目的还未实现的情况下作结案决定的纠正。值得注意的是,此种情形应与一般错案相区别。因为重复线索的出现不是前案存在错误,而是前案的结案决定所依据的事实发生了新变化。建立办结案件重新启动机制的目的是使前案恢复到检察建议整改阶段。在建立办结案件重新启动机制时,应从严把握:一方面要明确重新启动的条件,主要是重复线索的发现与认定标准;另一方面可规定由检察委员会决定是否纠正(撤销)结案决定,以免程序滥用。

　　三是建立诉前函告程序。该程序既要承接前案已经发出的检察建议,又要为后期可能提起的行政诉讼做好准备,使重复线索作为前案处理时呈现出一个连续、完整的办案过程。对此,诉前函告程序应当作为提起行政诉讼的前置程序。检察机关在发现重复线索并决定重新启动前案的办理后,应当以函的方式向行政机关告知重复线索的情况,提示其前案检察建议还未履行到位,并根据实际情况确定一个合理整改期限,再次告知可能提起行政诉讼的法律后果。若行政机关在函告确定的整改期限内仍未整改到位,检察机关则应根据法律规定提起行政诉讼,以诉讼的方式督促行政机关依法履职。如此,既能彰显前案已发出检察建议的刚性,又保持了“先建议后诉讼”监督模式的稳定,还为将来可能提起的行政诉讼提供了保障。

　　(作者单位:重庆市人民检察院第二分院)