波士顿应对气候变化的韧性城市建设战略与启示

摘要：作为气候变化脆弱性程度较高的城市，波士顿致力于加强气候韧性城市的建设，从建筑、交通、能源、沿海保护、极端天气事件应对、废弃物处理等多个领域，着手规划提升城市气候韧性的战略举措，气候治理取得明显成效。波士顿是美国和国际上最早发布气候监测和评估框架的城市，作为全球应对气候变化问题的领导者和全球韧性城市建设的典范，其气候韧性建设的过程为我国韧性城市的建设提供诸多启示。

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引言

城市作为人类生产与生活的聚集地，是经济与社会发展的主要推动力量，同时也是全球气候变化灾害风险的高发区域。气候变化背景下，城市面临的灾害风险在不断增加，包括海平面上升和风暴潮、极端降水、洪水等。极端的气候事件对城市系统正常运转提出了挑战，基础设施由于极端天气事件遭到损坏，气候变化同时影响城市居民的健康，增加社会弱势群体（如低收入者、老人、儿童等）的脆弱性。韧性城市是目前全球气候变化背景下城市发展的新模式，国际上一些城市根据自身特色，针对不同的气候风险，从不同的适应目标和重点领域方面设计了韧性城市的规划与建设方案。

波士顿（Boston）位于美国东北部大西洋沿岸，是美国马萨诸塞州的首府，新英格兰地区最大的城市，也是美国东北部高等教育和医疗保健中心，人口约60万人，面积为232.1km2，又称“智慧之城”。2013年，经济合作与发展组织将波士顿列为全球因沿海洪水造成的预期年度经济损失第八高城市。2014年，波士顿作为第二批城市入选100韧性城市网络（100RC），100RC是由洛克菲勒基金会首创的全球网络，帮助世界各地的城市提高韧性，更加适应21世纪的物质、社会和经济挑战。近年来，波士顿一直致力于气候变化适应战略的研究，侧重于从建筑、交通、固体废物以及城市行动方面制定减缓活动计划。作为气候变化脆弱性程度较高的代表性城市，波士顿气候韧性城市建设起步早。它是美国乃至国际上首批发布气候监测和评估框架的城市，同时也是应对气候变化问题的领导者及全球韧性运动的典范。波士顿积极参与全球气候治理进程，在城市间、区域间以及国际社会中的气候治理行动中都发挥着重要的作用。

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发展现状

在应对气候变化的起步阶段，波士顿市政府气候治理重点关注市政运营的减排工作。2000年，波士顿参与宜可城—地方可持续发展协会发起的城市气候保护城市行动。2005年，波士顿时任市长梅尼诺与美国市长会议的其他成员投票通过了《美国市长气候保护协定》（U.S. Mayors Climate Protection Agreement），提出“努力达到或超过《京都议定书》的目标”。2007年，梅尼诺签署并发布行政命令将气候变化的影响纳入长期计划，提出应对气候变化的最新行动，制定市政运营的温室气体减排政策，并明确减排目标：到2012年将市政运营产生的温室气体排放量减少到1990年水平的7％，到2050年将温室气体排放量减少80%。为实现这一目标，波士顿市政府提出诸多政策指导方针，要求市政府定期更新气候行动计划。

2009年，梅尼诺成立气候行动领导委员会和社区咨询委员会，要求委员会就社区的温室气体减排目标，以及如何实现这些目标、如何动员社区各阶层公民参与气候行动等问题提出政策建议。2011年，波士顿市政府在委员会提供建议的基础上，更新气候行动计划——《进步的气候：2011年波士顿气候行动计划更新》（A Climate of Progress：City of Boston Climate Action Plan Update 2011），计划中提出新的减排目标：到2020年将社区温室气体排放量减少25%，到2050年减少80%。为改善目前建筑物对气候变化影响的韧性，2013年波士顿发布的《建设韧性波士顿》（Building Resilience in Boston）计划书中提出了诸多举措，如召集建筑负责代表，以确定和优先考虑潜在的韧性策略；发展当地的组织能力，以制定和实施具体的行动；协调联邦、州和当地机构，以减轻脆弱性及提高社区韧性；利用当前新兴的州、联邦政府等资产，加快波士顿现有建筑的韧性改善等。2014年，波士顿对气候行动计划进行再次更新，发布了《波士顿2014年绿色创新气候行动计划更新》（Greenovate Boston 2014 Climate Action Plan Update）报告，该计划是由社会各界代表（企业、利益团体、研究机构和市政府官员等）组成的指导委员会制定的。该计划通过35项战略，为未来气候行动设定了方向。

2016年，波士顿市政府发布《波士顿气候变化应对策略》（Climate Ready Boston），探讨气候变化在未来一百年对波士顿造成的各种可能影响并提出应对策略。报告列出气候变化带来的迫切影响，并且对每年因气候变化造成的损失进行预测分析，详细探讨波士顿如何应对沿海地区河水泛滥、洪涝灾害以及高温天气等问题，提出各项用以抵御环境变化的规划，以期让城市做好准备迎战未来可能发生的不确定事件，加强城市活力，使波士顿成为更宜居的城市。历史上波士顿存在着持续的种族和阶级分化，社会与经济的不公平加剧了这个城市在面对极端天气事件、气候变化、基础设施老化与公共交通不完善等挑战时的脆弱性。

为了应对这些挑战，2016年12月，波士顿发布了《韧性波士顿》（Resilient Boston）城市韧性战略研究报告，致力于建设一个公平的韧性城市。报告中规定，指导原则是将种族平等、社会公正和社会凝聚力嵌入韧性基础设施、环境、社会和经济中，把人放在第一位。该战略提出4个愿景、13个目标、23项倡议及68项具体行动计划，将种族问题与因城市化、全球化和气候变化出现的其他挑战联系起来，并通过种族公平的视角，整合这些复杂且相互关联的问题，从而使城市发展更强大、居民生活更幸福。

2017年至今，气候变化问题已被纳入许多政府部门的规划中，如《畅想波士顿2030》（Imagine Boston 2030）、《韧性波士顿》《向波士顿2030出发》（Go Boston 2030）、《开放空间及休闲娱乐规划2015—2021》（Open Space and Recreation Plan 2015—2021）等。2017年，波士顿时任市长沃尔什在政府报告中宣布波士顿到2050年实现碳中和的目标。2019年波士顿对气候行动计划进行更新，强调与其他政府部门合作，为实现波士顿2030年和2050年碳减排目标制定明确的路线，为波士顿向碳中和过渡奠定了基础。

波士顿作为全球应对气候变化问题的领导者，是美国和国际上最早发布气候监测和评估框架的城市。作为全球韧性城市建设运动的典范，波士顿已从建筑、交通、能源、沿海保护、极端天气事件应对、废弃物处理等多个领域进行韧性城市建设的规划，以积极应对气候变化对城市发展的影响。

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韧性城市建设战略

3.1 提高建筑韧性

建筑是温室气体排放的主要来源，也是加剧气候变化的原因之一。为了满足缓解气候变化的要求，需要关注建筑运行的能耗及其对应的温室气体排放。波士顿社区碳排放的主要来源是建筑和交通部门，其中建筑物的碳排放量约占波士顿社区碳排放量的71％。建筑物的建设与运营导致了大量温室气体的排放，因此，波士顿致力于减少建筑物的碳排放，并且提升建筑韧性。

推动零净碳建筑标准的建立和实施。为了实现建筑部门的碳中和，须使用零净碳建筑标准。建立零净碳建筑标准，需要确保其开发具有韧性、包容性和可承受性。波士顿着手在现有的绿色建筑分区要求的基础上推进零净碳建筑标准，通过建造达到零碳排放标准的市政建筑、资助建设采用零净碳标准的经济适用住房、投资可再生能源发电等一系列措施，推进零净碳建筑标准的实施，以实现碳中和的目标。

推进现有建筑物的节能改造。为了实现碳中和，在21世纪中叶之前波士顿4/5的建筑将需要实施深度能源改造和电气化。波士顿市政府以身作则，率先开展市政建筑深度的能源改造，并要求私人建筑所有者通过引入碳排放性能标准来减少其建筑的碳排放。

制定碳排放绩效标准。碳排放绩效标准要求所有大于某个临界值的建筑须达到固定的碳排放目标，并随着时间的推移减少其排放量。新绩效标准的制定将以《建筑能源报告及披露条例》中的规定为基础。条例要求追踪所有中大型建筑的能源使用和水资源使用情况，中大型建筑每五年需要完成一次能源评估，以表明中大型建筑采取行动减少碳排放。利用这些实践中可得的数据，波士顿市政府部门通过技术分析和公共程序制定建筑物排放性能标准。

鼓励与大力发展绿色建筑。波士顿市政府要求一些类型的新建筑必须达到美国绿色建筑委员会LEED评级系统的标准。如所有新建市政建筑都应通过LEED银级标准认证。为了推动商业型住宅项目建设绿色建筑，波士顿启动“绿色建筑节能示范计划”，对于符合规定的开发商给予一定的奖励。推广绿色屋顶是实现绿色建筑发展的目标之一，波士顿召开相关会议，帮助开发商和业主了解绿色屋顶的发展机遇。同时，波士顿持续监控可持续屋顶的采用程度，以便于进一步采取措施推广绿色建筑。

实施建筑物的脆弱性和风险性评估。波士顿市政府注重利用当地气候变化的历史数据，并且通过预期的气候变化影响来收集相关灾害的数据，使用这些数据来创建一些可能发生的灾害情景。同时，强调及时更新当前灾害数据，监控现有条件，以应对灾害和风险。波士顿还通过将这些数据纳入建筑物潜在的风险清单中，来评估潜在的人员死亡、受伤和财产损失，并制定脆弱性评估清单。建筑物的脆弱性和风险性评估为波士顿致力于实现“气候公平”奠定了一定的基础。

开展建筑物节能行为的宣传与教育活动。波士顿市政府围绕建筑物的节能开展宣传教育活动，主要包括：及时更新建筑物节能技巧；鼓励企业减少照明的运动倡议，如“熄灯”计划，鼓励参与计划的企业在晚上11点前关闭所有建筑物的内部照明；举办全市范围内的宣传活动，如“地球一小时”活动等。

3.2 改善交通韧性

交通运输产生的碳排放量约占波士顿碳排放总量1/3。波士顿的交通运输方面碳减排的目标包括减少一半以上的自驾车出行，增加1/3以上的公共交通乘客量，将骑自行车的比率提高4倍，步行率增加1倍。为了实现这一中长期愿景，波士顿市交通部发布了长期的交通规划蓝图——《向波士顿2030出发》。波士顿提出了诸多战略举措以改善城市交通韧性。

推动交通基础设施的改善和扩建。实现碳中和运输策略的基本要求是实现单人乘车出行交通方式的转变。公共交通、步行和自行车出行所排放的碳排量远少于汽车。多样化出行方式的选择是以完善的交通基础设施为基础的。波士顿为了推动交通基础设施的改善和扩建，采取以下措施：雇佣非营利组织和居民为骑自行车项目提供相关服务；优先实施步行街道设计项目，在最需要的地区优先进行人行道维修和交通管制；建立全覆盖的、安全的自行车设施网络，以提高骑车的使用率。

推动出行方式的转变。波士顿通过交通需求管理和可持续的停车政策推动出行方式的转变。波士顿当前推进交通需求管理的主要措施之一是通过运输准入计划协议展开的，要求大型项目开发商与交通部签署准入计划协议。协议签署后，波士顿可以根据完整的街道指南开发街道景观，减少停车容量，扩大自行车基础设施等。波士顿不断更新停车政策，采取的措施包括：实施停车设施总量控制政策，限制路外停车位的数量，要求路外停车开发项目申请行政许可；实施动态收费，提高停车收费标准。这些措施提高了居民驾车出行的成本，引导了居民出行方式的转变。

支持城市部署零排放汽车和共享汽车。为了达到碳中和，波士顿须在未来30年内将道路上所有剩余的车辆转换为电动或其他零排放车辆。为实现这一目标，波士顿采取的战略行动举措主要有以下几个方面：加快市政车队向零排放和低排放的车辆过渡，建设电动汽车所需的配套基础设施，包括制定公共交通充电路线图、安装充电站；支持州出台的电动汽车退税计划等。此外，波士顿政府鼓励共享出行，提出《波士顿驾驶计划》（Drive Boston），鼓励与支持开发商和停车设施业主与汽车共享公司合作，促进共享汽车的使用，以逐渐替代私家车。

鼓励骑自行车和散步，减少碳足迹。波士顿实施了“蓝色自行车”共享计划，在波士顿区域网络内，建立自行车共享车站，极大提高公共自行车的使用率。此外，波士顿提供自行车学习课程，自2009年以来，已有38000多名波士顿年轻人参与其中；同时还注重拓宽自行车道，为自行车出行提供基础设施。

鼓励拼车。拼车是实现交通减排目标的一个重要方式，尤其是针对经常往返于波士顿的乘客而言。从长远来看，波士顿市政府希望通过城市核心密集化并提高住房负担能力，来减少长途通勤者的数量。但目前而言，新技术驱动的服务使拼车更为可行，因而波士顿积极鼓励居民或者旅客使用拼车服务。

3.3 提高能源利用效率

波士顿在提高能源利用效率方面的战略举措主要包括：启动社区选择能源计划、推进碳中和区域微电网系统的建设与发展、贯彻实施区域和能源供应脱碳的州政策与项目、关注可再生能源的发展等。

社区能源选择计划旨在促进波士顿代表其居民和企业购买更多的可再生能源，支持地方可再生能源的发展。波士顿已经与相关的能源组织与社区协会达成合作，设计和实施社区能源选择计划。2018年末，波士顿启动了由居民、专家、倡议者和社区负责人组成的社区工作组，为该计划的设计和实施提供信息。截至2019年9月，该计划进入波士顿公用事业部的审查阶段。

波士顿规划与发展局于2018年通过了《智能公用事业政策第80条大项目开发审查》（Smart Utilities Policy for Article 80 Large Project DevelopmentReview），旨在将区域能源和微电网的弹性和效率优势纳入大型新开发的规划和设计过程。根据政策的要求，开发商须选择最具清洁和减排效率最高的区域能源微电网设计。波士顿将持续推进可再生能源在碳中和区域能源系统中的应用，以确保智能公用事业政策与碳中和目标相一致。

波士顿贯彻与落实旨在实现区域和能源供应脱碳的州政策与项目。在减排的目标设定方面，马萨诸塞州清洁能源标准设定了到2050年，实现80%的电力来自清洁能源的供应；波士顿则提出到2050年，实现100%清洁电网的建设目标。在节能计划方面，马萨诸塞州能源效率咨询委员会负责监督公用事业运营的能源效率项目，以确保项目与其制定的三年计划相一致。2019—2021年的计划中第一次提出不禁止通过能源效率激励来推动加热系统燃料的转换。波士顿与大都会地区规划委员会以及能源效率咨询委员会的其他伙伴合作，以确保制定的激励措施能够有效实现从燃油和天然气到电力或其他清洁能源系统化的能源转换。

波士顿自2005年开始大量购买电力，并明确规定来自可再生能源的电力比重实现稳步增长。在太阳能的开发与利用方面，波士顿政府鼓励支持市政运营使用太阳能。市政府逐步实现市政建筑与太阳能的深度结合，住房管理局、房屋委员会、公立学校等多个机构都已经安装太阳能装置。此外，波士顿建立了“太阳能波士顿”项目，旨在最大限度地发挥太阳能技术在可持续发展和应急管理等方面的作用。梅尼诺市长为该项目设定目标，即到2020年实现太阳能发电容量达到25兆瓦。市政府在风能发电领域也很活跃。此外，波士顿已与其他城市开展合作，安装完成了风力涡轮机用以发电。

3.4 提高海岸韧性

由于海平面上升、沿海风暴事件的共同作用，波士顿面临着严重的沿海洪灾风险，并且风险在不断增加。解决这一风险的关键策略是创建一个强大的海岸保护基础设施体系，通过创建有弹性的、可开放的空间以及建设适应气候变化的建筑物和基础设施等来保护沿海地区。

《韧性波士顿港》（Resilient Boston Harbor）是沃尔什市长为应对由于气候变化导致的海平面上升而制定的愿景。《韧性波士顿港》中提出扩大波士顿的滨水区，建设气候友好型建筑物和基础设施，增加沿海的公共开放空间，以提升抵御洪水事件的能力。为此，波士顿制定了一系列详细的邻里沿海抗灾计划，其中，东波士顿和南波士顿等地区的海岸防灾计划已经完成。在发布的应对灾害的计划中，提出重新规划设计易受灾的脆弱性地区，如重新设计滨水公园，以实现防洪保护、海浪缓冲和娱乐休闲的改善。波士顿规划与发展局发布了沿海抗洪能力设计指南，供居民、企业家和开发商参考，以推动抗洪能力战略得到最佳实施。

气候变化导致的海平面上升，使得沿海地区面临洪水威胁的概率在不断上升，因此，如何进行防洪建设对于沿海地区发展至关重要。《波士顿气候变化应对策略》报告主张波士顿应该和区域伙伴合作，研究全港区防洪系统的可行性，并使用统一的评估框架实现多个地区防御系统间的比较。对于那些在未来防洪具有战略重要性的地区而言，波士顿规划与发展局应向波士顿分区委员会提出建立新的防洪覆盖区的请求。

波士顿规划不仅仅在区域层面建立防洪指导原则，还在建筑层面强调韧性防洪措施与技术设计。建筑层面主要是通过引导新建建筑设计或改建现有建筑，使其应对当前和未来的洪灾更具韧性，以更好地保护建筑免受或减轻洪灾的破坏。

3.5 强化极端天气应对

波士顿应对极端天气的战略举措主要包括：建立应对极端天气的行动计划、更新高温应急行动计划、更新排水设施。

如何应对气候变化已经被纳入市长紧急管理办公室的工作中。波士顿地区成立气候科学家小组，对极端温度、海平面上升、极端降水和风暴进行预测。波士顿更新并发布《紧急行动计划》（Emergency Operations Plan），该计划是建立在全面的危害识别和风险评估基础上，计划的内容包括波士顿应对极端天气的准备工作，如洪水、严重风暴和热浪，以及依据与天气相关紧急情况发生的可能性优化资源配置。

由于热浪的频率和强度会随着气候变化而增加，《波士顿气候变化应对策略》提出波士顿应该及时更新高温应急行动计划，以满足当前和未来可能的应急需求。适应极端高温的措施包括：在公共土地信托基金现有工作的基础上，绘制地表温度图，并确定绿色基础设施的最优高度，以保护波士顿市民免受极端高温影响；推荐有利于弱势人群的减灾策略，包括部署家用冷却设备、冷却的屋顶、扩大树冠和铺设含冷却措施的人行道。

降雨强度和雨水量的增加可能会使波士顿的管道系统紧张。为了应对洪水问题，需要重新对排水设施进行设计，因而波士顿启动了一个为期25年的资产管理计划，以完善波士顿废水和雨水排放系统。该计划通过研究降雨强度和水量、海平面上升和沿海洪水等对下水道系统的影响，重新设计管道，引导下水道流量，在内部和表面储存雨水，以保护易受洪水侵袭的区域。

3.6 推进“无废城市”建设

零废是指通过负责任地生产、消费、再利用和回收所有产品、包装和材料，避免因燃烧或排放废弃物而对环境或人类健康构成威胁，以此来保护所有资源。建立“无废城市”的核心是没有废弃物焚烧和填埋。2011年波士顿更新的气候行动计划提出，到2020年将与固体废弃物相关的温室气体排放量减少40%。2014年更新的波士顿气候行动计划提出制定“零废物”战略计划。2019年波士顿发布了美国第一个城市层级的“零废波士顿”战略规划，提出到2035年，实现波士顿废品回收率从25%提高到80%的战略目标，从减量和复用、推广堆肥、促进循环再生、激发创新四个方面着手建设“无废城市”。

减少废弃物的产生量是实现“无废城市”建设的优先发展事项，“零废波士顿”战略中提出多项策略：开展宣传教育活动，如公益广告宣传，设立零废杰出市长贡献奖等；减少循环再生率低的产品和包装，在限塑令的基础上，进一步探索减少难以复用、再生、堆肥的餐具和包装的政策等。

在丢弃的垃圾中，超过35%的废弃物可用于堆肥，为了推广垃圾的堆肥处理方式，波士顿采取以下战略举措：开展居民厨余垃圾处理试点，向特定的社区提供堆肥箱，用于收集食物残渣；扩大商业化的堆肥，引导企业和机构收集食物残渣，鼓励运输者提供可堆肥垃圾的收集服务；建立街道堆肥项目，在街道收集居民食物垃圾以及收集餐厅、经销商等产生的食物垃圾。

科学的知识与信念是影响居民环保行为的重要因素，因此，波士顿注重向居民、企业、游客普及科学的循环再生知识，如要求垃圾运输商向客户提供与垃圾回收相关的教育材料，向政府部门提供与回收相关的年度报告，评估大型建筑物回收设施的建设与使用情况，制作垃圾回收操作指南等；提升公共垃圾回收箱的投放率，在公共场所（如城市建筑、公园、学校）增加可回收垃圾桶、可堆肥垃圾桶（如果周边供应食品）；强制执行州和本地垃圾减量和循环再生的相关要求，要求居民和企业减少垃圾，并分类收集可再生垃圾和其他垃圾等。

建设“无废城市”需要进一步的产品、科技和商业模式创新。波士顿计划将采取以下举措促进垃圾处置的创新，包括倡导对不可重复利用、不可回收等产品进行重新设计和产品回收；设立创新资助基金，为社区和企业提供补助金，以促进废弃物再利用和堆肥推广业务发展；支持建设零废物研发网络，依托专业的网络促进研发，找出难以重复使用、难以回收或难以堆肥材料的解决方案。

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结论与启示

波士顿是应对海平面上升和气候影响而制定规划的城市之一。从21世纪以来，为了应对气候变化带来的挑战，波士顿参与国际合作，履行减排承诺，发布并更新气候行动计划，从建筑、交通、能源、废弃物处理、沿海地区防护、极端天气应对等方面提出了一系列倡议与举措，以减缓气候变化带来的影响。波士顿的气候治理工作取得显著的成效，气候应对行动对于我国地方政府开展气候韧性城市建设和气候治理工作提供诸多的经验与启示。

4.1 参与全球气候治理，加强区域合作

在国际社会方面，波士顿积极参与跨城市、跨区域的国际合作气候治理行动。波士顿加入全球市长气候与能源盟约。该盟约由城市和地方政府组成，旨在促进建立地方合作伙伴关系，构建信息共享网络，鼓励共同为应对气候变化做出努力，以减少碳排放。2014年，波士顿加入C40城市气候领导小组，旨在加强与世界各地区城市的合作，沃尔什市长成为C40指导委员会的成员，与其他成员共同交流分享气候应对行动的经验与教训。波士顿坚持履行国际气候协议的减排义务，2017年市长沃尔什加入了由政府、商业、宗教和文化机构组成的领导人两党联盟，签署了“我们仍在”宣言，承诺即使美国正式启动退出《巴黎协定》的程序，波士顿仍将继续支持《巴黎气候协定》（The Paris Agreement）。在区域合作方面，波士顿是城市可持续发展总监网络的创始人之一，该网络使180多个北美城市之间的同行学习和联合项目成为可能。此外，波士顿市和大都会市长联盟的其他14个邻近城镇就气候变化问题进行合作。2017年，所有大都会市长联盟的城市承诺到2050年实现净碳零排放。在气候变化应对问题上，波士顿注重加强区域合作，也积极参与全球气候治理，既有助于争取国际气候资金，增强城市在国际气候治理中的话语权，也有助于推动气候韧性城市建设，提高城市气候治理能力。

4.2 加强政府部门间的合作

2007年波士顿发布的气候行动的行政命令中虽然提出市政府适应气候变化的行动举措，但是这些措施都是在各部门已有的计划基础上制定的，所以这些战略举措之间是相互独立并且分散的，政策效果并未达到预期。独立有效的气候变化应对措施与来自其他部门的气候行动战略相互协调，以利于相互提供支持。波士顿政府逐渐注重加强多个部门间的协同与合作，建立了由八个城市机构和部门组成的工作组，在波士顿环保部门的领导下，组织与协调市政适应气候变化的工作。气候行动与波士顿社会经济的发展密不可分。因此，气候行动已被纳入其他市政部门的规划中。例如，波士顿韧性协作组织发布了《韧性波士顿》战略计划，致力于建设一个公平的韧性波士顿。该计划充分考虑气候变化的影响，提出适应极端高温、改善波士顿社区合作伙伴之间的合作以应对气候变化等倡议，这些倡议是应对气候变化的常见措施。此外，波士顿住房管理局发布的《波士顿住房2030》（Boston Housing 2030）、波士顿交通部发布的《向波士顿2030出发》等规划中都包括诸多减排措施以及应对气候变化的战略行动。

4.3 鼓励并支持多主体参与气候治理

波士顿在应对气候变化行动中，主动寻求与开发商、私人企业、非营利组织、社区居民等多元行动主体合作。例如，为了推进节能减排计划，波士顿启动了“更新波士顿”项目，旨在提升建筑中的能源效率、促进对可再生能源的利用，波士顿与商业团体、中小企业、社区等形成了密切的合作伙伴关系，以保障该项目的落实。此外，气候变化的应对是以一定的科学知识为基础的，波士顿与哈佛大学、马萨诸塞大学及其他科研院校合作，预测气候变化的影响，探索可行的气候变化适应举措等。

非营利组织是解决气候变化问题中不可或缺的行动者。绿色丝带委员会在波士顿推进气候韧性建设过程中发挥重要作用。该委员会由30多位商界和民间领袖所发起，成员包括生物技术、建筑、能源、金融服务、医疗保健领域的专家。委员会致力于推进波士顿气候战略的实施，并审查气候韧性建设目标的进展情况。

波士顿的气候行动领导委员会和社区咨询委员会指出，社区参与必须是波士顿气候行动计划的关键组成部分，而有效的气候行动需要每个公民的参与。沃尔什市长提出了“绿色革新波士顿倡议”，旨在授权波士顿居民在社区层面采取行动，以支持波士顿的气候弹性、碳中和及零废物目标。2017年启动了“绿色革新波士顿社区领袖计划”，鼓励波士顿居民参与应对气候变化的行动。目前，该倡议计划让高度参与的居民作为共同促进者，并担任该市气候和能源规划的社区大使。绿色革新项目为波士顿居民提供气候行动指南，有效减少个人的碳足迹，因而居民参与、社区行动具有重要的意义。

4.4 注重发挥多种环境政策工具协同作用

波士顿在气候韧性建设过程中，注重发挥多种政策工具的协同作用，采用了管制型、经济激励型和自愿型等多种政策工具，减少温室气体的排放。其中，管制型政策工具包括法律、规章、标准、指令、授权等，波士顿的管制措施涵盖了建筑、交通、可再生能源、固体废弃物的回收与处理等多个领域。以建筑行业为例，波士顿明确规定市政建筑必须达到LEED银级标准认证。激励型政策工具主要体现在波士顿政府为绿色建筑、可再生能源的发展等提供补贴或者税收减免。自愿型的政策工具主要是通过动员公众参与减缓和适应气候变化的行动中来，包括波士顿重点推进的社区领袖计划、节能减排宣传计划等。总体而言，在气候韧性建设过程中，波士顿市政府采用“命令—控制式”政策工具和“市场化”手段相结合，辅之以自愿型的政策工具，政策工具整体呈“混合式”特征。多种环境政策工具的协同促进有效减少温室气体排放目标的实现。

4.5 关注城市脆弱群体，注重环境正义

波士顿在提升气候韧性建设中，坚持公平性原则。在应对气候变化时，波士顿以“做到有色人种和低收入社区绝不能受到气候灾害的严重影响，减缓气候变化和备灾工作的利益应在波士顿所有居民之间公平分享”为导向，在具体的气候行动计划中关注城市脆弱群体，如老人、残疾人、低收入群体等，注重保障他们的权益。例如，在《建设韧性波士顿》中，强调关注弱势群体，包括为更容易受到热浪袭击的人群，如儿童和老人提供食物；保护脆弱人群的住宅建筑，使其免受建筑系统中断的影响；创建一个数据库进行追踪，提高对弱势人群关键信息的访问，包括姓名、地址、年龄和医疗条件；与城市管理局协调安排疏散弱势群体，并致力于解决与洪水和低收入人群改革有关的负担能力问题。此外，在《韧性波士顿》规划中，也提出保障社会弱势群体的特定气候行动战略与策略。

4.6 强调气候减缓与气候适应并重

气候变化及其影响的长期性决定了必须长期坚持减缓与适应并重的方针，减缓与适应二者相辅相成，缺一不可。如果能够充分减排，就可以限制地球的气候变化，并避免最坏的气候变化预测。适应的核心是避害趋利。避害是指最大限度地减轻气候变化对自然系统和人类社会的不利影响；趋利是指充分利用气候变化带来的有利机遇。波士顿在气候韧性城市建设中强调减缓与适应并重的原则，在发布的气候行动计划中提出减排目标，如在2007年发布的《气候变化：波士顿气候行动计划》中提出“到2050年将温室气体排放减少80%”。

为了实现这一目标，波士顿在建筑、交通、能源、废弃物处理等领域都部署了相应的战略举措，并取得了诸多成效。在提升城市的气候适应能力上，波士顿坚持“趋利避害”，在气候行动计划中注重实施能带来多重效益的气候适应战略行动。例如，为了抵御极端降水等极端气候事件所产生的危害，波士顿提出加强防洪堤坝建设，在规划过程中不仅强调防洪功能，还关注提供娱乐休闲开放空间、道路升级改造等，产生了多种效益。此外，波士顿强调气候适应能力的灵活性，气候条件将随着时间的推移而不断变化，因此，必须采取灵活的战略举措来应对气候变化。波士顿预计暴风雨的降雨量会逐渐增加，因而为了有效防洪，波士顿提出建设适应性强的泄洪与排水系统，以适应极端降水的增加。

朱春奎，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，上海市科技创新与公共管理研究中心主任，研究方向：科技管理与公共政策；刘梦远，硕士研究生，研究方向：科技管理与公共政策；徐菁媛，博士后，研究方向：科技管理与公共政策。本文来源于《创新科技》2021年2月。文章观点不代表主办机构立场。

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