国家电投：解决人的“流”“动”，激发企业创新活力

——中央企业市场化经营机制改革模式解析

作者：朱昌明 李建鹏

【导读】国家电投深化经营机制改革，紧紧抓住企业最关键的生产要素——“人”，在市场化程度高、竞争激烈的二三级企业，积极推行经理层成员任期制契约化管理和职业经理人制度，完善市场化选人用人机制，推动公开选聘常态化，畅通退出通道，有效解决人的“流动”；建立激励机制，通过点激励、即时奖励、专项激励、双对标双激励等，充分调动员工积极性，有效解决人的“动力”。2020年，国家电投全年实现利润、净利润增幅双双超过30%，名列央企前茅；国家重大专项实现重要进展，氢能、储能、换电重卡等新技术纷纷落地，创新引领效应进一步凸显；新能源总装机超过6000万千瓦，跃居世界第一，以2021年1月贵州毕节铁匠双坪农业光伏电站投产为标志，清洁能源装机突破1亿千瓦，占比超过56%。今天，阳光所国企混改和员工持股研究中心负责人、国企改革专家明律师给大家解析国家电投市场化改革过程中如何通过解决“人”的“流”、“动”问题，激发创新发展活力。

一、公司介绍

国家电力投资集团有限公司（简称“国家电投”）是中央直接管理的特大型国有重要骨干企业，成立于2015年7月，由原中国电力投资集团公司与国家核电技术有限公司重组组建。国家电投是我国五大发电集团之一，是全球最大的光伏发电企业，2020年在世界500强企业中位列316位，业务范围覆盖46个国家和地区。国家电投现有员工总数13万人，拥有62家二级单位，其中5家A股上市公司、1家香港红筹股公司和2家新三板挂牌交易公司。国家电投肩负保障国家能源安全的重要使命，负责牵头实施“大型先进压水堆核电站”“重型燃气轮机”两个国家科技重大专项，是“能源工业互联网”平台建设任务的主责单位，也是国务院国资委确定的国有资本投资公司试点企业。

二、市场化经营体制改革

（一）经理层成员任期制与契约化管理

1.经理层成员任期制与契约化管理

国家电投坚持示范引领，重点在市场化程度高、竞争激烈的行业领域，在二三级企业层面加快推行经理层成员任期制与契约化管理。

国家电投首先在“双百企业”启动了经理层成员任期制与契约化管理，今年将在二级企业层面扩大推行，积极在具备条件的三级企业推行。在工作推进上，国家电投立足于做实做细，把配套的制度、流程建立好，防止出现任期虚化、责任不明确、契约不严肃、考核刚性不强等问题，确保完善后即能大范围推开。

2.职业经理人制度

在“科改示范企业”和类金融、三新产业、科技创新、国际化等行业，国家电投率先积极推行职业经理人制度。如在“科改示范企业”氢能公司，经理层全部聘用职业经理人，完全实行市场化机制。国际化平台企业中电国际通过团队引进的方式，一次性引进7名海外职业经理人团队。公司与经营团队签订《雇佣合同》，设置年度最低项目开发规模，实行项目提成制，完成任务兑现薪酬，完不成任务团队将退出。

目前，国家电投有12家二、三级企业层面推行职业经理人制度，现有职业经理人队伍46人，另有10余家企业正在积极推进中。

国家电投还对近年来推行职业经理人制度的情况进行了系统总结，选择资本控股公司等企业，对照《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》开展了综合评估，梳理出“良好实践”和“有待改进领域”，进一步完善了国家电投职业经理人管理办法及操作规范。

（二）市场化选人用人机制

1.市场化选聘

国家电投完善市场化选人用人机制，推动公开选聘常态化，2020年，国家电投在集团公司层面完成了5个批次、17个岗位的高级管理人员公开选聘，其中6个岗位同时面向社会公开选聘。同时，国家电投面向系统公开选聘专职董事，全集团285人竞聘，最终录用23人，面向海外引进“高精尖缺”人才4人，引进核能、综合智慧能源等方面紧缺人才780余人。二三级企业也常态化开展公开选聘领导干部和管理人员。

2.合同制管理，市场化退出

在“双百企业”“科改示范企业”以及其他市场化程度高的企业，国家电投推动全员市场化用工，破除“身份”概念，实行劳动关系和岗位聘用相分离，签订岗位聘任合同和绩效合约等劳动关系契约化管理文件，与绩效考核紧密挂钩，实施岗位升降、薪酬浮动的动态管理，畅通人员进出渠道。2020年，国家电投公开招聘员工5368人，公开招聘比例96.3%；员工市场化退出2643人，市场化退出率2.3%。

3.建立内部人才市场

国家电投还以市场化理念推进人力资源优化配置。国家电投在集团公司层面建立了内部人才市场，开发建设信息发布平台，促进内部人才跨单位、跨区域合理有序流动，2020年优化转移超过3600人。同时，以提高劳动生产率为目标，实施人力资源优化配置“再出发”专项行动，推动传统产业富裕人员向新产业、新业态、新模式等“三新”业务领域转移，三年内将优化转移1.2万人。

（三）市场化薪酬机制

1.工资总额备案制

国家电投完善工资总额决定机制，作为实行工资总额备案制管理单位，国家电投强化工资总额的激励功能，与计划-预算-考核-激励体系和“双对标、双激励”考核结果相联动，同步下达，并纳入企业负责人年度经营业绩考核责任书。

2.实施精准激励

2020年，国家电投推行了“专项奖励、即时激励”两个较有针对性的激励办法，全年对5个项目实施专项激励、对15个方面的工作给予即时奖励，充分调动员工积极性和创造性。通过实施精准激励，提高了激励的针对性、及时性和有效性，有力推动了国家电投重点工作、重大项目的落实落地。

3.中长期激励

国家电投还积极探索中长期激励，制定了《中长期激励管理办法》，并灵活开展多种形式的中长期激励。比如，针对国家电投承担的两个重大科技专项，实施里程碑节点或全周期激励计划；针对3家科技型企业实施股权激励，涉及81人。同时，国家电投制定《项目跟投机制实施意见》，重点在综合智慧能源等“三新”业务领域推行。

三、明律师点评

（一）建立国有企业领导人员分类分层的选人用人方式（选任制、委任制、聘任制）　

《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号，简称“指导意见”）中指出，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。首先，坚持中国特色的社会主义，国有企业不可能离开党组织对国有企业领导干部的管理和约束。然而，市场经济的基本规律又要求国有企业遵从市场法则，国有企业领导人需要履行企业家的角色和定位。很多国有企业简单粗放将党政官员和企业家角色叠加在国有企业领导人身上，往往产生矛盾和冲突。而应该按照“分类分层”原则，针对国有企业不同的角色定位，在管理制度设计上对国企领导人进行分类，赋予不同的职业角色，实施精细化管理，从而使得国有企业领导人员管理机制实践上体现中国特色的社会主义与市场经济体制的有机结合。

为理清这个命题，我们需要明确基本概念，何为选任制、委任制、聘任制？选任制，即用民主投票选举方式确定任用对象的制度；委任制，即由主管部门或领导成员以任命的形式直接指定下属干部的任用制度；聘任制，即用人单位以合同形式聘用干部和工作人员的一种任用制度，合同上规定双方的责任、权利、义务和期限。

国有企业领导人员分类分层管理在选人用人方式如何使用选任制、委任制、聘任制的问题，应该基于国有企业分类管理的基本思路原则。国有企业领导人员的分类管理应该根据不同企业类别和不同岗位特点，分类选拔、分类考评、分类培养和分类监管，建立健全类别化、差异化的管理机制；分层管理则是以产权关系为纽带，按照现代企业制度要求，将加强党的领导与完善公司法人治理结构有机结合，形成层级权限明确、权力运行规范、治理结构健全、权责对等到位的管理体制。

根据中国国有企业现实情况，实施选人用人方式分类分层管理应当考虑以下基本要素：一是企业属性。商业类一类、商业二类和公益类企业存在的目的和使命不同，因而领导人员管理方式必定不同。二是产权层级。国有企业纵向层级较多，每一层级都是一个独立的法人实体，都有一定的人事管理权限，要形成层级权限明确、管理链条流畅、权力运行规范的分层管理体系。三是治理模式。在现代企业制度下，股东大会、董事会和经理层依据法律和公司章程分别行使选人用人权，要健全公司治理结构，形成协调运转、权责对等的分类分层管理体制。四是岗位特征。领导人员的岗位特征不同，也决定了其管理方式的不同。如党群系统干部和董事、经营管理层成员的岗位职责不同，需实施差异化的选聘和管理方式。

根据上述实施分类分层管理的基本要素要求，结合我国国有企业改革发展的实际，我们建议根据现行22号文对国有企业分类的基本原则来实施国有企业领导人员分类分层管理“不同选人用人方式”的改革：

第一，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。由于公益类国企具有以下四个特征：第一，其产品关系到国民经济发展基本条件；第二，在经营中存在着不同程度的垄断或寡头竞争；第三，定价机制由政府控制，该类企业自身没有定价权；第四，企业社会效益高于经济效益，应经常承受政策性的亏损。公益性质国企应该是适度盈利而非暴利的企业，特别是企业的收入分配也更应该公开透明。因此，这类企业多采取国有独资所有制形式，对公益性国有企业领导人员，可参照党政领导干部实行委派制，以组织任命为主，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相应党政机关任职，相应党政机关的领导也可以到这些集团公司的董事会、党组织、监事会任职。

第二，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，通过支持非国有资本参股和引入其他国有资本实行股权多元化实现公司治理机制的完善。这类国有企业既要贯彻国家的产业政策，追求社会目标，又要提高效率，追求利润目标。一般而言，推行分类分级管理，组织人事部门按股权比例选派出资人代表，推荐经营者。完善聘任制——董事会由出资人委任或聘任，经营班子由董事会聘任。完善任期制（比如以三年为一任期），完善年薪制（明确薪酬福利待遇、职务消费）。完善绩效考核制（能上能下机制建设），完善问责制（能进能出机制建设）。以合同形式，明确国有企业领导人员的招聘、使用、待遇、考核等，用契约来约束国有企业领导人员行为，使国有企业领导人员能上能下、能进能出，收入能增能减。建立职业经理人职业资格认证和准入制度，拓宽国有企业领导人员选拔任用的途径。

第三，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，这类国有企业的领导人员与行政级别完全脱钩，国资委一般不直接任命国有企业领导人员，而是采用聘任制，即通过经理人才市场招聘经营者，由董事会激励与约束经理层团队，基于岗位相应的经营目标要求，对经理层团队提供具有市场竞争力的薪酬，其薪酬体系可采取短期激励和长期激励相结合的模式，尤其是在本轮混改的大背景下，通过股权激励的方式使得国有企业领导人真正成为企业的“合伙人”，激励经营者追求公司的长期利益。

国家电投作为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，通过公开选聘，不仅扩充了人才渠道，也优化了干部队伍年龄结构，15名录用人选中正职岗位平均年龄为44岁，副职岗位平均年龄为42岁，为国家电投事业发展储备了青年人才。公开选聘开展一年来，工作得到了国家电投集团内外的良好响应，及时发现和任用了一批有抱负、想干事的奋斗者，给想干事、能干事的人提供了机会和舞台。很多单位，因为一把手换了，单位面貌很快发生很大变化，政企关系更融洽了，工作接口更顺畅了，干部员工展现出了“有抱负、敢担当、想干事”的崭新面貌，公开选聘达到了预期成效，国家电投“2035一流战略”落地呼唤的人才格局正逐步形成。

（二）完善国有企业集团人才内部交流机制

相较于外部引进人才，企业内部人才交流易操作，决策成本低，交流的人员对企业的工作流程、企业文化、同事都已熟悉，能较快适应新岗位，而且可以在集团内部培养出一人多能的复合型人才，也可以快速复制原单位成功的工作经验，实现集团内部资源的最大化利用。

国有企业集团在人才内部交流方面主要存在以下问题：一是集团下属企业把高素质人才当成私有财产，设置重重障碍阻止优秀人才外流，与此同时，各企业又想把一般性的或者低素质的人员交流到别的企业，从而造成人才内部交流的畸形发展。二是集团各企业规模、经济效益和收入水平差距较大，造成有意愿交流的员工就高不就低，加上担心自己交流不成功后原单位领导迁怒，使得员工交流意愿逐渐减弱。三是集团内部交流多采用指令性方式，很少采用指导性方式，员工个人意见被忽视，没有和员工本人的职业发展规划相结合，致使交流存在有形式没内容。四是调入企业的干部员工担心受到冲击，不论是升职还是薪资，所以员工负面情绪严重，不断向公司领导诉苦，一定程度上影响了公司内部交流的积极性。

综上，对国有企业人才内部交流提出以下建议：

第一，坚持集团顶层设计，建立人才交流制度。建立人才交流制度是打破各集团企业人才流动壁垒的重要举措，要求将人才交流作为考核集团所属企业的重要指标，定期组织召开人才交流专题会，协调解决存在的问题，规定各企业必须无条件支持人才的横向流动，严禁以各种理由和形式阻碍员工自愿自主交流，统一各子公司间的干部管理制度。

第二，加强人才交流宣传工作，统一思想，提高全员对内部交流的认同度。特别是针对国有企业集团干部员工，着力从大局意识和看齐意识提高其政治站位，引导各企业干部员工从集团整体利益和长远利益出发，以全面提升个人素养和能力为根本目标，全力支持集团企业开展各种形式的内部交流。

第三，建立集团企业的人才数据库，提升人员内部交流的统筹规划能力。通过建立丰富、准确的人力资源数据库，全面掌握各企业人力资源分布和需求状况，并定期开展人力资源现状盘点，做到员工信息动态化、长期化管理，为人员统一调配提供可靠的参考，必要的时候要将不记名的人员交流信息在高层领导之间共享，提高人才交流的公平性和科学性。

第四，创新人才交流方式，积极开展矩阵式人才配置。在人才总量一定的条件下，矩阵式人才配置方式是最大化利用人力资源的模式，尤其是在工程项目管理领域。因此，国有企业集团应不断创新矩阵式人才配置模式，并作为组织模式完善和探索的长期工作，特别是要重点做好两方面工作：一是人员正式调动和短期借调相结合。在人才流入单位，对于起协调、指挥、组织管理的岗位，可以采用正式调动的方式；对于从事具体任务的操作层岗位，可以采用项目部的借调方式。二是完善配套的薪酬、考核和激励机制，确保资源部门与任务部门、管理部门与一线部门、技术部门与服务部门对人员的考评与薪酬、晋升合理匹配。

第五，提倡按需配置，保持合理有序的人才流动率。集团各企业应当根据企业实际和员工本身的素质特点促进横向交流，不能单纯为了交流而交流，正常的人才交流对于企业和个人来讲都是有利的，但交流的规模、趋势、速率超过一定程度就会给企业带来消极影响。因此，企业应不断加强人力资源的基础性工作，为合理有序的人才内部交流提供基本保障。