刚果布拉柴维尔，这座非洲大城市如何进行新城建设

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非洲新城开发和欧美发达国家新城开发的理论和现实情况有相似之处，但多为不同。作为世界欠发达的地区之一，非洲的城市更多地呈现出过度城市化的特征。相比于发达国家新城建设起源于工业化中后期阶段，非洲新城建设起源于殖民地时期，发展于后殖民地时期；发达国家新城建设的驱动因素是中产阶级追求郊区高品质生活，而非洲地区其驱动因素更多地受到种族隔离和阶层隔离倾向的影响；同时，撒哈拉以南非洲的新城建设也受到宗主国或者外国投资者的主导，本国政府由于经济实力不足扮演着相对被动的角色；在新城开发过程中，由于政府对于土地监管相对松散，新城发展的现状往往会和原有的规划相距甚远，且容易受到政治经济的波动、资金不足、本地居民自主建设等因素的影响，较发达国家而言，开发进程更慢；发达国家的新城在开发过程中可以得到中心城市从工作岗位到城市公共服务设施各方面的支持，而非洲地区中心城区尚且难以自足，往往难有余力支持新城建设。

布拉柴维尔东部新城开发现状及现实挑战

刚果共和国是非洲经济发展速度最快的12个国家之一，也是撒哈拉以南非洲城市化程度较高的国家。国家经济的两大支柱产业是石油和木材。80年代初因为大规模开采石油，经济发展迅速，人均GDP一度达到1200美元，进入非洲中等收入国家行列。

1985年后，历经国际市场石油价格下跌、多党民主化浪潮和本币贬值等因素的冲击，经济连年滑坡，陷入严重困境，1997年内战使得经济几乎瘫痪。

1999年下半年起，国际石油价格大幅上升，经济逐渐好转，政府重点发展基础设施，加大对外开发力度，财政收入持续改善，经济保持恢复性增长，近年来GDP年均增长率约5%。故刚果共和国作为一个具备较高的经济增速，基础设施建设较好，且城市化发展速度相对较快的国家，对于研究欠发达地区新城的建设路径是一个较为理想的选择。

位于刚果河岸的首都布拉柴维尔是中部非洲的水陆转运枢纽。为了2015年非洲运动会的召开，刚果政府在布拉柴维尔市区东北部的郊区建设了大型体育设施，并修建了联通市中心和体育场馆的高架桥以及滨河大道。随着交通设施的完善，政府提出建设东部滨河新城，以扩展城市建设用地、提升城市整体形象。新城选址位于市区东北角、高架桥和滨河大道围合区域（图1），东临刚果河岸，由滨河湿地和部分低山体构成，可供开发建设面积大约6平方公里。

新城开发的驱动因素

(1）高速城市化用地需求：布拉柴维尔市市区人口约130余万，占全国总人口的30%和全国城市人口的40%，具有很高的城市首位度，且仍有大量农村人口持续涌入，正处于城市化快速发展阶段。目前中心城区建设基本被占满，城市亟须寻找新的可供开发的土地以满足快速城市化阶段发展需求。

图1 布拉柴维尔东部新城区位示意图

Fig.1 Schematic diagram of eastern new town in Brazzaville

(2）外资企业用地需求：在刚果共和国经济部门中，外资企业占据主导地位，如来自法国、意大利、美国和中国的外商投资资金约占石油开采业的80%、建筑业的90%、商业的80%；除此之外国家的财政收入亦大量依靠国际援助和贷款支持，大量外资企业入驻布拉柴维尔市，然而城市核心地区用地已接近饱和，用地需求存在较大缺口。

(3）种族及阶层居住隔离需求：刚果共和国面积虽小，却有56个民族。在近些年快速的城市化进程中，曾经以原始部族为单位散居在农村的居民进入城市，但不同部族、不同宗教的居民处于分隔聚居状态[39]。此外，随着城市经济的快速发展，地方新贵阶层及大量在当地居住的外国居民，存在与本地中低收入阶层隔离居住的需求。同时，不同的种族、阶层也有寻找公共服务中心进行交流的需求。居住的隔离和交流的集中均需要新的空间来承载。

(4）城市公共服务设施配建需求：当前中心城区的公共服务设施配备严重不足，整个城市的现代化购物中心仅有3个外资超市。大型商场、影剧院、图书馆、游乐园等休闲娱乐设施缺失。除此之外，基本的教育医疗设施也严重不足。城市东北部郊区非洲运动会场馆的建设，为城市未来的用地扩张提供了一个主要的发展方向，新城建设将为新的城市中心的开发以及城市公共服务设施的全面升级提供了发展空间。

(5）失业人员就业岗位安排需求：刚果共和国工业发展水平低，由于遭受内战破坏，本国工业已基本不复存在，生产型企业基本是外国独资或控股，制造业总产值只占GDP约6%的比重。这导致城市的就业岗位严重不足，大量本地居民虽然在城市定居，却没有稳定工作，只能通过临时性工作、非法工作取得收入，这成为城市治安的一大隐患。新城开发可能提供的工作岗位对缓解失业压力有一定的积极作用。

新城开发的核心角色及其作用

(1）地方政府有限的主导作用：在东部新城的开发过程中，政府起到主导和监管作用。由于国家财力不足，中心城区的基础设施建设已严重滞后于城市的扩张速度。由于国家整体工业基础薄弱，缺少设备、技术和人才，当地基础设施建设成本远超中国等发展中国家和地区。政府难以承担新城开发的建设成本，也很难全面主导和控制新城的开发。在开发的前期阶段，政府主要起着寻找并借用外部力量，并对其进行引导和谈判的作用。

(2）中外各外资企业的参与角色：自2003年中国直接进口刚果共和国原油以来，中刚两国双边贸易合作迅速发展，加上连通体育馆和主城区的道路由中国企业建设，在良好的政治互信与工程合作背景下，刚果共和国政府与中国相关企业初步达成共同开发建设东部新城地块的协议。前期中央政府通过和企业谈判，请其全权负责新城的规划、土地一级开发和土地二级开发工作。其他各国外资企业，在新城开发过程中投资的领域不一样，对本地房地产开发的需求、喜好也各异。如何争取各国力量的支持，同时避免冲突和干扰，这也需要政府和企业统筹安排和协调。

(3）金融系统的信贷支持：布拉柴维尔市经济发展水平低，贫富分化严重。富裕阶层少且以买地自建房为主，中产阶级（主要是公务员阶层）以购买政府的集资住房为主，大量平民阶层生活贫困，不具备购买商品房的能力，以私自占用土地并自建简易铁皮房居住为主。因此针对当地不同阶层经济能力和信贷需求的金融系统，对扩大购买人群将会起到支持作用。

现实挑战

(1）政治经济形势不稳定：无论是1998年的内战，还是2012年震惊世界的大爆炸，以及长期活跃于北部农村地区的反政府武装组织，都反映了刚果共和国持续不稳定的政治形势。与此同时，以石油出口为主要支柱的经济结构较为单一，几乎每一次国际石油价格或者国家石油产量出现波动，均会对国家宏观经济形势产生较大影响。政治经济形势的不稳定，为需要大量投资和较长时间运作的新城开发带来投资环境的不确定性。

(2）本地土地交易市场不成熟：地方土地市场发育不完善，国家对土地所有权、使用权和土地交易行为的管治方式相对落后。通过对国土部门的官员访谈得知，国家90%以上的被占有土地没有办理地契。只要实际占有，国家即承认相应个人或社会团体对土地的永久所有权，并对土地开发性质不进行约束。同时，国家对土地交易行为亦无规范的管理制度。土地购买者只需和该土地的实际占有者达成土地交易价格，再去市政府开具证明文件即可完成土地交易行为。政府管理的缺失也导致市区内土地交易价格迥异1。松散的土地管理制度，对东部新城未来的开发和运营带来风险。

(3）地质风险：东部新城所在滨河湿地，地势较低、在刚果河泛滥期有被淹没的可能性。同时地下水位较高，未来的建成新城有一定的内涝风险。

布拉柴维尔市滨河新城开发策略

设计有弹性且协调各方利益的城市规划方案

由于中央政府财政支撑能力有限，本地开发商相对匮乏，开发过程中需尽可能广泛的吸引外国投资商的资金支持，这导致新城开发过程中实际用地需求难以确定。因此，宜通过设计有弹性的城市规划方案应对用地需求的不确定性问题。在规划设计过程中，可将初步拟定的规划方案和中央政府各部门以及有合作意向的国内外企业洽谈，亦可到国外进行招商引资，主动寻找潜在合作伙伴，从而预估实际的投资需求；并将各方意见和新出现的合作机会，逐步落实在方案上（图22）。

图2 东部新城土地利用规划图

Fig.2 Land use plan of eastern new town

建立完善的土地管理制度

为避免开发区土地无序开发和被侵占，需在新城成立独立的土地运营管理部门，同时设计并实施完善的土地运营管理制度。由于地方政府有限的财政储备和基础设施建设能力，宜通过政企协同、一二级土地联动开发的方式，筹备新城开发运营的资金。中央政府可先联合有建设资质的跨国企业进行土地一级开发，再将政府财政支出结合土地一级开发获取的资金用以支付跨国企业承建基础设施的费用。待基础设施建设完备后，再进行土地二级开发，用获取的资金建立中小学、医院、社区服务中心、公园绿地等公共服务设施，同时引进国内外房地产开放商、金融机构等，保障新城开发过程中资金链的衔接。在新城开发初期，政府可将部分行政办公用地、商业用地以及装配式住宅为主的公租房用地自建自留，以备未来新城地价上升后进行再开发（图3，图4）。

图3 东部新城开发经营模式示意图

Fig.3 Development mode schematic diagram of eastern new town

通过工程技术保障新城地质安全

疏浚新城用地所在片区及周边刚果河的河道，并用从河底清理出来的淤泥，整体垫高新城建设用地，改善地势相对较低的问题；规划修建防洪堤泵应对周期性洪水，在新城内修建蓄水池应对内涝隐患；在地块内设计一些小型人造景观湖泊，像“珍珠串”一样分布在整个新城用地中，汛期这些湖泊自动蓄水以减少城区内涝，最大限度保证新城建设的抗洪和地质安全；同时也起到了改善用地居住环境，提高周边土地商业价值的作用。城市的行政办公中心、商业金融中心以及独栋居住办公片区可邻近人工湖泊建设，通过环水景观绿道串联在一起，为新城提供一个优美的开放空间（图5）。

图4 东部新城分期开发示意图

Fig.4 Phased development diagram of eastern new town

图5 东部新城景观结构分析图

Fig.5 Landscape analysis diagram of eastern new town

建设通达的道路交通系统

修建联通主城区、新城区和体育馆三大地区的快速路和辅路系统，保障区域交通的贯通，保证居民可以在主城区和新城之间的高速往返，通过道路的通达性促进人口导入。修建纵贯新城的主干道，通过宽阔的道路将高收入人群居住区和中低收入人群居住区分隔开来。沿堤坝、城区内人工湖修建沿湖绿道，通过两个绿道将新城主要功能区串联起来，提升城区整体景观形象和生活品质（图6）。

分片开发分批入驻

考虑到国内政局的波动、地方政府财政能力的不足以及人群的分异，新城居住空间的布局需同时满足稳定政治环境、吸引外部投资和不同族群分隔居住的需求。首先，可引领各国大使馆办事处前往新城驻点，通过国家当局联合国际社会的力量引领市民和产业的移居，这些措施也在维持新城开发过程中起到稳定政局的作用；其次，引导本地精英群体和跨国企业入驻，奠定新城高端发展定位并吸引可能的投资；第三，不同国家、不同宗教信仰、不同消费水平的人群，宜分片居住，减少互相干扰，增强社区整体的稳定性。可通过道路、绿化、水体等方式做一些软性分隔。同时，设立一个独立的休闲娱乐区，为各类人群的交流融合提供一个适度的开放空间（图7）。

图6 东部新城道路系统结构图

Fig.6 Road system structure diagram of eastern new town

图7 东部新城功能分区分析图

Fig.7 Functional zoning analysis diagram of eastern new town

建造多层次的住宅产品

刚果共和国建材工业极不发达，水泥钢筋等基础建筑材料稀有昂贵。需要针对不同阶级设计住宅产品，降低建设成本，提高各类群体支付能力。对于高收入群体，由于当地精英阶层有自建独栋住宅和办公楼的传统，可以在景观良好并靠近中心商务区的滨河地段，开发配套设施完善的独栋住宅组团，出售精确分隔的住宅用地，制定开发细则，提供专业的设计和施工团队，允许个人及公司买地自行建设住宅及办公楼，从而降低政府及开发商的初期投入成本，同时也增加高收入阶层的购买需求。对于中低收入群体，考虑其难以独立负担钢筋混凝土建筑的建设成本，可借助当地丰富且高品质的原木资源，就地取材，引入国外装配式企业，打造集约装配式住宅组团，从而最大限度降低住宅价格。装配式住宅的可拆卸性，亦保障了在未来新城开发过程中对用地进行再开发的可能性（图7）。

配建符合各方需求的公共服务设施

配套建设各类公共服务设施，补充中心城区的功能不足，如建设一个综合商业中心提供各类人群适度交流与融合的空间。本地居民和驻当地的外国居民对公共服务设施的基本需求存在较大不同。本地居民日常主要通过宗教集会、开阔地带唱歌跳舞饮酒等方式休闲，对现代化休闲娱乐设施需求不高，最迫切需要的是基础教育资源和医疗资源，故可通过配备中小学，社区医院及公园广场等公共服务设施吸引居民入驻。外国驻本地的商务办公人士难以融入当地人的休闲文化活动，故对现代化休闲娱乐设施有着强烈需求，可集中规划高档酒店餐饮、商场超市、影剧院、赌场等公共服务设施用地，通过完善基础设施建设和具备竞争力的投资政策环境，吸引各国房地产开发商参与投资建设和经营（图3）。

建设与当地经济发展相适应的产业园区

为积极应对当地低水平城镇化问题，即大量贫困人口在城市聚居，却缺乏稳定持久的工作岗位，引发贫民窟问题，新城建设过程中需就地同步配套建设适量产业园区，扩充就业岗位。可优先选择当地亟需且符合本地工种技术水平的轻工产业，如建材加工装配产业、农副食品加工产业、特色手工业等；也可从中国进行招商引资，引入资本及技术，快速建厂投入运营，保障人口与就业岗位基本平衡（图7）。

总结与展望

在非洲新城开发的过程中，一方面要有效地吸取发达国家的经验，另一方面也不宜照搬主流理论。在积极争取外国投资者等多方力量支持的同时，更要注意保障本地居民的基本利益，维护社会公平与和谐，从而推动非洲城市化健康有序进行。

数据来源：刘洁敏，吕斌，非洲欠发达地区首都新城开发策略研究——以刚果共和国首都布拉柴维尔市为例，世界地理研究. 2021,30(02)